L’ITALIA NEL SISTEMA DELLE MIGRAZIONI INTERNAZIONALI
4.3 Il contesto europeo: convergenza delle politiche migratorie
Sciortino considera gli anni che vanno dal 1946 al 1973 come la fase europea delle politiche dell’accoglienza riluttante [Sciortino 2000]. Sebbene si riscontrassero differenze nelle dichiarazioni di principio dei diversi Paesi europei, nella realtà dei fatti le politiche migratorie da essi adottate mostravano la stessa sostanza. L’interesse principale di ogni Stato era quello di evitare una concorrenzialità diretta fra lavoratori immigrati ed autoctoni (per esempio dietro la spinta dei sindacati fu introdotto il principio del “salario eguale per eguale lavoro”), attivando accordi diplomatici con gli stati fornitori di manodopera al fine di rispondere il più coro mentre agli stati non rimaneva che l’illusione del controllo. In una
considerata come un fenomeno congiunturale, gli Stati europei sviluppano un regime giuridico sostanzialmente liberale e protettivo: dalle norme costituzionali sull’asilo politico alla Convenzione di Ginevra del 1951, dalle convenzioni dell’ILO sui diritti dei lavoratori ai Trattati europei. Non è da escludere che vi fossero una serie di circostanze storiche che rendevano possibile questo atteggiamento e le parole di Sciortino esprimono a pieno questa sensazione:
I vincoli all’emigrazione del blocco sovietico […] rendevano poco costoso vivere all’altezza dei propri ideali e convertirli in norme giuridicamente vincolanti. […] Negli anni tra il 1945 e il 1973 si assiste quindi contemporaneamente […] alla crescita sia dell’insieme di garanzie ed
entitlements potenzialmente attivabili dagli stranieri sia dell’illusione da
parte degli stati europei di poter intervenire discrezionalmente su una presenza straniera percepita, o quantomeno comunicata, come avente caratteristiche congiunturali. Due tendenze che, complice l’attivismo del potere giudiziario nel corso degli anni ’70 e ’80, entreranno rapidamente in conflitto nel periodo successivo [ivi, p.64].
Il 1973 rimane l’anno di riferimento che segna non solo l’inizio del progressivo passaggio dal fordismo al post-fordismo, ma anche quello in cui i tradizionali paesi di immigrazione inaugurano le proprie politiche di stop, per cui l’immigrazione diviene da quel momento in poi soggetto di
preoccupazione politica. Si assiste ad un tentativo da parte dei politici e
delle burocrazie di riaffermare una possibilità di controllo politico sulle dinamiche economiche. Sono stati spesso sottolineati i principali effetti di queste politiche: aumento della popolazione straniera residente, crescita delle presenze irregolari e clandestine, dunque la tendenza ad una permanenza più lunga o anche una stabilizzazione della popolazione straniera [Calvanese 2000].
Ad inaugurare le politiche di blocco è la Germania Federale, con l’Anwerberstop del 1973, con il quale si poneva il divieto di assumere manodopera straniera ad eccezione di quella proveniente dai paesi membri della Cee. Subito dopo anche Francia, Gran Bretagna e Belgio adottarono una serie di provvedimenti di stop all'immigrazione. Riprendendo Calvanese:
Si può dire […] che gli anni settanta contraddistinguono ed inaugurano, in Europa occidentale, il tempo della politica nell’immigrazione. Infatti in questi anni, il governo dei flussi migratori diventa regola obbligata [ivi, p.50].
Precedentemente i paesi di immigrazione avevano esercitato un controllo modesto sui flussi, mentre da allora in poi l’intera materia diviene oggetto di una crescente produzione normativa: ingressi, politiche di controllo, politiche sociali, politiche di stabilizzazione, ritorni. Si passa dalla gestione dei flussi alla gestione degli stocks […]attraverso il contingentamento regionale ed aziendale, il controllo permanente, e le stesse politiche di integrazione [ivi, p.192]. In questa nuova fase tutti i paesi europei importatori di manodopera non solo pongono fine ai programmi d’ingresso di nuovi lavoratori, ma chiudono quei canali che permettevano agli immigrati di regolarizzare ex-post la propria condizione una volta che si trovavano già all’interno del paese di arrivo.
Gli effetti inattesi già citati (nuovi ingressi e stabilizzazione) devono essere letti anche alla luce del conflitto fra obiettivi restrittivi e norme universalistiche adottate dagli stessi paesi europei negli anni precedenti, fra politiche di blocco e potere giuridico, politiche migratorie ed embedded liberalism. Non è un caso infatti che a partire dagli anni ’70 si registra un incremento degli ingressi per ricongiungimento familiare e degli ingressi
per richiesta di asilo politico, difficilmente pianificabili e maggiormente sottoposti a vincoli giuridici e costituzionali.
Questi canali, precedentemente poco utilizzati dati i vantaggi comparativi dell’ingresso come “lavoratori”, sono divenuti a partire dal 1973 maggiormente appetibili in quanto meno regolabili politicamente [Sciortino 2000, p.76]
Nel momento in cui risulta innegabile il fallimento delle politiche di blocco, i paesi europei stabiliscono di promuovere una politica migratoria cosiddetta del “doppio binario”, consistente da una parte nel facilitare l’integrazione degli stranieri già presenti e dall’altra prevenendo ulteriori ingressi, unica area quest’ultima in cui la discrezionalità degli stati rimane sostanzialmente indiscussa. E’ sempre in quegli stessi anni che alcuni paesi europei cominciano a riformare, non senza difficoltà, le proprie leggi sulla cittadinanza (ad esempio l’Inghilterra, che fino ad allora aveva permesso agli abitanti delle colonie e degli stati del Commonwealth di entrare liberamente e di godere pienamente dei diritti di cittadinanza), in quanto gli obiettivi restrittivi non potevano essere perseguiti senza una riforma delle leggi sulla cittadinanza.
Pur avendo prodotto quegli effetti inattesi, le politiche di blocco definiscono ancora oggi il quadro decisionale dei principali paesi di immigrazione. Questa scelta strategica si è consolidata in una sorta di
ortodossia restrittiva
[…] basata sull’assunto indiscusso che le economie europee non hanno più bisogno di nuovo lavoro straniero e che ogni immigrazione sia destinata necessariamente a diventare permanente. […] La conversione delle politiche di blocco in un’ortodossia restrittiva è probabilmente legata al fatto che la progressiva scoperta dei loro effetti inattesi ha finito per rafforzarle proprio
attraverso la “delusione” per il loro fallimento: i sistemi politici europei vi hanno trovato una conferma della loro percezione dei flussi migratori come intrinsecamente “ingovernabili” e densi di effetti controintenzioanli [ivi, pp.76-77].
Negli anni Ottanta l’immigrazione diviene un tema sempre più centrale nel dibattito politico ed in quello pubblico, quando la principale preoccupazione dei governi non è tanto costituita dai flussi d’ingresso, i quali pur continuando si mantengono a metà degli anni Ottanta sostanzialmente limitati (non raggiungendo mai i livelli dei decenni precedenti), ma dalla popolazione immigrata già presente, la cui sedentarizzazione provocata dalle politiche di blocco sta trasformando in minoranze etniche.
Due eventi geopolitici di straordinaria importanza muteranno la percezione del contesto migratorio europeo nella seconda metà degli anni Ottanta: la crescente convergenza delle politiche migratorie dei paesi europei prefigurata dagli accordi del 1985 (Schengen) ed il crollo del blocco sovietico. Questi due eventi sono strettamente intrecciati:
[…] Il coordinamento europeo in materia migratoria verrà visto sempre più come una necessità strutturale alla luce degli effetti, reali o temuti, dell’implosione del blocco sovietico [ivi, p.78].
Da quel momento in poi le politiche di controllo degli ingressi riacquistano una nuova centralità nel dibattito politico e Schengen ne è la dimostrazione: la Comunità Europea decide di svolgere un ruolo sempre più significativo nell’attività di coordinamento delle politiche a livello sovranazionale, perché ciò risultava allo stesso tempo allettante e necessario. Allettante perché permetteva ai singoli stati di ammorbidire le opposizioni liberali (visto che si trattava di un “processo europeo”) e
quelle ultra-conservatrici (visto che i limiti delle politiche nazionali potevano essere imputati alle istituzioni comunitarie). Necessario perché per ridurre le possibilità di ingresso era indispensabile l’impegno dei Paesi europei di transito (gli Stati “periferici”, Italia compresa) ad esercitare controlli alle frontiere, imporre l’obbligo dei visti, rischiando loro stessi un aumento dei flussi di immigrazione viste le difficoltà di ingresso nei paesi di tradizionale destinazione [ivi].
L’immigrazione italiana si inserisce in questo contesto, proprio quando in Europa le politiche di immigrazione sono sempre più selettive, operando una distinzione sempre più marcata fra i cittadini della Comunità, ed in seguito dell’Unione, e i cittadini extra-europei, gli extra-comunitari, termine quest’ultimo utilizzato per definire l’immigrato che proveniva prevalentemente dai Paesi-Sud del mondo [Pugliese 2002].
Importante è quanto afferma Pugliese:
Richiamando la fondamentale articolazione della politica migratoria in politica sociale per gli immigrati e politica di ingresso e controllo, si nota un processo di convergenza che non riguarda solo l’Europa, ma tutti i paesi sviluppati, compresi gli Stati Uniti, con una sempre maggiore rilevanza e una sempre maggiore attenzione da parte del pubblico per le politiche del secondo gruppo [ivi, p.80].
L’autore sottolinea inoltre che si sviluppano due processi paralleli: da una parte una convergenza delle politiche, dall’altra una convergenza soltanto parziale degli esiti delle politiche stesse. L’insuccesso di tali politiche può essere misurato con la crescita ininterrotta della popolazione immigrata anche dopo l’introduzione di norme più severe, questa volta con una quota crescente di irregolari e clandestini. Vi è dunque una grossa contraddizione fra crescente pressione migratoria dai paesi poveri e le politiche di chiusura nei paesi sviluppati, evidenziandosi un gap fra le politiche
migratorie e risultati politici effettivi. Le frontiere sono sostanzialmente chiuse ma un numero non indifferente di immigrati riesce comunque a collocarsi nel mercato del lavoro dei paesi di arrivo.
Sarà probabilmente un effetto di questi processi il ricorso più o meno periodico da parte dei Paesi europei (negli anni Novanta) alle norme di sanatoria, tendenti alla regolarizzazione della condizione degli immigrati nelle società di arrivo nelle quali essi, una volta entrati, riescono a rimanere, regolari o meno.
Con il passare degli anni si assiste ad una accelerazione della convergenza delle politiche migratorie, tanto è vero che aumentano gli accordi sovranazionali, sia a livello intragovernativo, sia a livello di Unione Europea. Esistevano delle preoccupazioni comuni: crescita dell’immigrazione irregolare, “abuso” del canale delle richieste di asilo e crescita della popolazione di origine straniera nonostante la riduzione dei nuovi ingressi. Gli accordi di Schengen (1985) segnano probabilmente l’inizio di una nuova fase delle politiche migratorie in Europa.
Con questo accordo fra i paesi europei si stabilisce uno spazio comunitario senza frontiere, all’interno del quale è garantita la libera circolazione delle persone, introducendo criteri uniformi fra i diversi paesi riguardanti le condizioni d’ingresso. Questi accordi disciplinano l’abolizione dei controlli per i cittadini comunitari alle frontiere degli stati membri della Comunità Europea, e di conseguenza regolamentano il controllo delle frontiere esterne alla Comunità.Dal Lago afferma che
Agli accordi […] aderiva un gruppo iniziale costituito dai rappresentanti dei ministeri degli interni degli stati contraenti. A questo gruppo, costituito dalle polizie europee, la commissione della comunità europea […] partecipa solo in qualità di osservatore. In altri termini le disposizioni relative al controllo di migranti e profughi sono il frutto di un accordo “operativo” tra gli organi di sicurezza di alcuni stati e non il frutto di una deliberazione comunitaria
[…]. Gli accordi di Schengen […] indicano quali autorità controlleranno in futuro l’ordine pubblico interno ed esterno alla Fortezza Europa. […] La militarizzazione dei confini mediterranei [può essere letta] non come una risposta all’inesistente “invasione” dei clandestini, ma come una conseguenza del tutto logica dell’edificazione dell’Europa come spazio economico concorrenziale (rispetto agli Usa, al Giappone e alle economie emergenti del Sudest asiatico) e dominante rispetto ai paesi poveri [Dal Lago 1999, p.55].
Pugliese aggiunge
Ad ogni successivo passo nel processo di costruzione dell’Unità Europea corrispondono decisioni riguardanti anche gli immigrati, in particolare le politiche di frontiera e quelle di asilo [Pugliese 2002, p.84].
L’Europa diviene una fortezza e gli accordi successivi a quelli di Schengen non determineranno che un consolidamento di questa tendenza. Fra questi meritano attenzione i Trattati di Maastricht (1992) e di Amsterdam (1999). Con il primo vengono ripresi e sviluppati i contenuti dell’accordo di Schengen per arrivare all’istituzione della cittadinanza europea, che è una cittadinanza di secondo grado, ottenibile soltanto da coloro che sono cittadini di uno degli stati membri dell’Unione.
L’istituzione della cittadinanza europea avrà come effetto un ulteriore aumento della linea di demarcazione fra i cittadini europei e cittadini extracomunitari. Con il Trattato di Amsterdam l’Unione assume un ruolo sempre più centrale sulle questioni dell’immigrazione e dell’asilo, le quali passano dal “terzo al primo pilastro” dell’azione comunitaria, accelerando ulteriormente il processo di omogeneizzazione delle politiche migratorie nazionali. Si stabiliscono le condizioni di ingresso dei cittadini di Paesi terzi, le norme di procedura per il rilascio dei
visti e dei permessi a lungo termine e si stabiliscono norme minime in materia di accoglienza e attribuzione dello status di rifugiato.
Nel 1999 si tiene il Summit di Tampere ed in occasione di quell’evento si decide di abbandonare l’obiettivo dell’immigrazione zero (figlio dell’ortodossia restrittiva dei decenni precedenti), cercando di definire una politica migratoria che tenga conto dei bisogni demografici ed economici dei paesi membri dell’Unione e della situazione dei Paesi di partenza, con una ripresa dell’immigrazione legale, pur riconoscendo sempre la preferenza europea [Sciortino 2000; Pugliese 2002].
Questo non significa che le decisioni prese dai paesi membri dell’Unione non abbiano prodotto risultati ambigui o che i singoli Stati abbiano perso completamente la propria sovranità in materia di immigrazione:
L’Unione Europea fissa orientamenti generali e i trattati stabiliscono coordinate di base, procedure e attività di coordinamento. Ma i contenuti specifici, soprattutto per quel che attiene alle politiche sociali nei confronti degli immigrati, sono ancora stabiliti a livello nazionale […] [Pugliese 2002, p.86].
In sintesi si può dire che esiste un’unione di intenti, una convergenza a livello europeo nel campo del rafforzamento dei controlli esterni (attraverso la standardizzazione dei controlli delle frontiere e l’esternalizzazione nel compito di controllo di Paesi confinanti) e della riduzione delle possibilità di accesso al canale della richiesta di asilo. Per quanto riguarda gli altri campi delle politiche migratorie l’autonomia decisionale dei singoli Stati rimane indiscussa. Esiste inoltre un certo contrasto fra i processi di mobilità reali esperiti dai diversi stati e la visione “europea” delle migrazioni, la quale, per essere europea, interpreta in modo simile situazioni nazionali differenziate [Sciortino 2000]. I principali obiettivi della strategia migratoria dei Paesi europei sono oggi quelli di
contenere i flussi migratori indesiderati, di solito provenienti dai paesi esterni al nucleo del sistema-mondo, e l’incremento della discrezionalità nei confronti della loro gestione.