Al momento, per le Regioni e gli enti locali residuano gli obblighi contemplati, da un lato, dall’art. 3, co. 57 L. 24 dicembre 2007, n. 244, ai sensi del quale le disposizioni regolamentari –
149 Corte conti, sez. centrale controllo di legittimità atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, 12
novembre 2009, n. 20, in www.corteconti.it; ove si evidenzia che “(lo) Stato … è legittimato a porre solo i “principi fondamentali” … (dovendo) limitarsi ad una disciplina di principio delle politiche di bilancio, con la fissazione di tetti generali al disavanzo o alla spesa corrente, in via transitoria e in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica”; Corte Cost., 14 novembre 2005, n. 417, in www.cortecostituzionale.it
150 Corte conti, sez. centrale controllo di legittimità atti del Governo e Amministrazioni dello Stato, 12
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73 contenute nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi (art. 89 D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) – recanti “i limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di collaborazione autonoma” – sono trasmesse, per estratto, alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti entro trenta giorni dalla loro adozione, e dall’art. 1, co. 173 L. 23 dicembre 2005, n. 266 ai sensi del quale devono essere trasmessi alla Corte dei conti “per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione” gli atti di spesa “relativi ai commi 9 (studi e incarichi di consulenza), 10 (spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità), 56 (consulenze) e 57 (consulenze: corsivi miei) di importo superiore a 5.000 euro”.
Escluso che si tratti di un vero e proprio controllo di legittimità, lo stesso, in quanto finalizzato “all’esercizio di competenze tipiche della magistratura contabile” (se così non fosse un obbligo di trasmissione non avrebbe alcun senso), quale il controllo in chiave collaborativa, con considerazioni effettuate per le disposizioni regolamentari, ma valide anche per i giudizi sui singoli atti, “è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, dovendosi assumere a parametro delle disposizioni regolamentari lo statuto dell’ente, i criteri deliberati dal consiglio, i limiti normativi di settore … ed ogni altra disposizione legislativa che contenga indicazioni, anche di natura finanziaria riferite a questa speciale materia”, finalizzato all’adozione di effettive misure correttive, sullo stesso modello delineato dal co. 168, ossia adozione di una specifica pronuncia e vigilanza sulla corretta attuazione di quanto statuito151.
È opportuno in via preliminare individuare l’oggetto del controllo, in particolare modo per quanto concerne gli incarichi di collaborazione autonoma, attese le incertezze interpretative, operazione nella quale il termine di riferimento non può che essere assunto dalle linee di indirizzo e dai criteri interpretativi elaborati dalla stessa Corte dei conti.
Premesso che l’affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio, di ricerca e di consulenza possono avvenire solo nell’ambito di un programma approvato dal Consiglio ex art. 42, co. 2 lett. b) D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la Corte dei conti ritiene che gli incarichi di studio possano essere individuati con riferimento ai parametri indicati dall’art. 5 D.P.R. 18 aprile
151 Corte conti, sez. reg. controllo Lombardia, 11 febbraio 2010, n. 117, in www.corteconti.it, per la quale
“l’efficacia delle disposizioni regolamentari non è subordinata al loro esame da parte della Corte dei conti che non è chiamata ad effettuare un controllo preventivo di legittimità ma nella logica di sistema la trasmissione ad un organo di controllo esterno come la Corte dei conti è da ritenere finalizzata all’esercizio di competenze tipiche della magistratura contabile … funzione tipica delle Sezioni regionali della Corte dei conti rispetto agli enti locali è l’esercizio di un controllo di natura “collaborativa”.
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74 1994, n. 338, il quale individua il contenuto dell’incarico nello svolgimento di un’attività di “studio” e nella “soluzione dei problemi”, concretizzatesi in “una relazione illustrativa dell'attività svolta e del prodotto finale della stessa”. In via esemplificativa può pensarsi allo schema di un atto normativo. Gli incarichi di ricerca presuppongono, invece, la preventiva definizione del programma da parte dell’amministrazione. Può così pensarsi alla ricognizione delle aree di proprietà pubblica idonee allo svolgimento di determinate attività da parte di privati. Le consulenze, infine, riguardano le richieste di pareri ad esperti. Può pensarsi ad un parere legale al di fuori di una controversia già instaurata.
In definitiva, “il contenuto degli incarichi, cui fanno riferimento i commi 11 e 42, coincide quindi con il contratto di prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli articoli 2229 – 2238 del codice civile” 152.
Entrambe le disposizioni mostrano un assoluto rispetto degli ambiti di autonomia delle amministrazioni regionali e locali in quanto la prima – seppure intervenga in un momento antecedente l’ingresso del regolamento nell’ordinamento giuridico e rientri pacificamente nell’ambito del riesame di regolarità amministrativa e contabile – si muove nell’ambito dei controlli tipicamente collaborativi, senza valenza interdittiva, volti esclusivamente a garantire – per finalità di contenimento della spesa pubblica e, pertanto, in chiave di coordinamento finanziario – il rispetto di limiti ritenuti un valido presidio per le finanze pubbliche (lasciando all’autonomia del singolo ente, all’interno di questa cornice, la conformazione delle modalità di conferimento)153, la seconda rientra nell’ambito del controllo esterno sulla gestione154, il cui
152 Corte conti, SS.RR. controllo, 15 febbraio 2005, n. 6 “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle
disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”, richiamata da Corte conti, sez. autonomie, 14 marzo 2008, recante “Linee di indirizzo e criteri interpretativi dell’art. 3, commi 54-57, L. 244/2007, in materia di regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca e consulenza”, in www.corteconti.it.
153 Corte conti, sez. autonomie, 13 marzo 2008, recante “Linee di indirizzo e criteri interpretativi dell’art. 3,
commi 54-57, L. 244/2007, in materia di regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca e consulenza”, in www.corteconti.it.
154 Corte conti, sez. reg. controllo Lombardia, 26 ottobre 2006, n. 11, in www.corteconti.it, per la quale
“l’acquisizione da parte della Corte dei conti degli atti di spesa relativi alla tipologia di cui ai commi 9, 10, 56 e 57 della legge 266/005 è finalizzata all’esercizio del controllo successivo sulla gestione. L’obbligo di trasmissione della documentazione di spesa, di cui al comma 173 dell’art. 1 della legge n. 266/2005, va correlato all’effettivo svolgimento del controllo, rispetto al quale è strumentale”.
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75 esito è rappresentato, come detto, dalla formulazione all’ente interessato di osservazioni finalizzate all’attivazione di meccanismi di autocorrezione.
CAPITOLO 2
Il controllo di legittimità sugli atti del Governo (art. 100, co. 2 Cost.).
Il controllo preventivo di legittimità sugli atti delle Amministrazioni dello Stato rinviene il proprio fondamento costituzionale nell’art. 100, co. 2 Cost. (per il quale “La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo”) e la propria disciplina negli att. 3 L. 14 gennaio 1994, n. 20 (per quanto concerne gli atti assoggettati al controllo) e 24 R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (per quanto concerne il procedimento), su cui si innestano le innovazioni introdotte dall’art. 27 L. 24 novembre 2000, n. 340 (in ordine ai tempi del procedimento di controllo). Inoltre, assume rilievo la deliberazione della Corte dei conti a sezioni riunite 16 giugno 2000, n. 14 recante, per l’appunto, il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”.
Deve rilevarsi come il controllo della Corte dei conti assuma a parametro di riferimento la conformità al diritto oggettivo. La nozione di legittimità comprende i tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, compreso l’eccesso di potere, non sussistendo alcun riferimento normativo che ne consenta la limitazione alla violazione di legge e all’incompetenza. È, pertanto, possibile operare un parallelismo con la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, seppur debba rilevarsi che in quest’ultima il giudizio è limitato alle doglianze introdotte dal ricorrente, mentre nel giudizio di controllo dinanzi alla Corte dei conti non sussiste una limitazione di tale natura155.
Assume rilievo ai nostri fini la disposizione dell’art. 100, co. 2 Cost., nella parte in cui prevede che “la Corte dei conti … riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”, il quale è visto come l’esito principale dell’attività di controllo della Corte dei conti, come si ricava dalla sottolineatura operata dalla dottrina del “riferire” come esito finale del controllo156.
155 Baldanza A., Le funzioni di controllo della Corte dei conti, in AA.VV., La nuova Corte dei conti:
responsabilità, pensioni, controlli (a cura di Tenore V.), Giuffrè, 2008, pag. 1002, per il quale “i tentativi di enucleare un’autonoma nozione di legittimità rispetto al controllo operato dalla Corte dei conti, tale da precludere l’esame rispetto ai visi riconducibili entro l’eccesso di potere, non trovano adeguato appiglio positivo, non sussistendo alcuna disposizione che limiti il controllo. Se il sindacato dell’autorità giurisdizionale amministrativa è vincolato dalle critiche avanzate dal ricorrente, la Corte dei conti risulta invece libera nell’esercizio della propria funzione, potendo negare l’apposizione del visto, teoricamente, anche per la semplice disparità di trattamento rispetto situazione analoghe.
156 D’Auria G., I Controlli, in Trattato di Diritto Amministrativo, a cura di Sabino Cassese, Tomo secondo,
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76 In realtà, appare preferibile porre in rilievo la funzione immediata dell’attività di controllo, ossia il suo ruolo nel consentire o meno l’ingresso nell’ordinamento degli atti dell’Amministrazione statale, la qual cosa può offrire – anche alla luce delle innovazioni normative sulla organizzazione dell’attività di Governo contenute nella L. 23 agosto 1988, n. 400 – margini per andare oltre un ruolo di mero organo ausiliario del Parlamento (ad onta della collocazione nella Costituzione della disciplina della Corte dei conti nella sezione dedicata agli organi ausiliari) ovvero per riconoscere a tale funzione un ruolo secondario rispetto alla funzione di garante della legalità e della sana gestione finanziaria delle Amministrazioni dello Stato.
Premesso che il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti risulta ora limitato ai “rapporti giuridici di più spiccato profilo contabilistico e di tutela oggettiva dei principi di legalità e di buon andamento”, deve sottolinearsi che lo stesso, come accade per i controlli sulle autonomie regionali e locali, non incide minimamente sull’autonomia delle amministrazioni ad esso soggette, in quanto “l’autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria risulta … dalle norme sostanziali che definiscono, in positivo e in negativo, i poteri attraverso i quali essa può estrinsecarsi e ne precisano l'ambito, cioè l'estensione e i limiti … l'esistenza di controlli di legittimità del tipo in esame sugli atti di esercizio di tale autonomia, in quanto svolti secondo criteri di imparzialità, non è, di per sé, incompatibile con tale garanzia, né tanto meno la pregiudica.”157.
Si vuol dire che l’autonomia è quella accordata dall’ordinamento giuridico con le norme che disciplinano l’organizzazione e l’attività dell’ente che di volta in volta viene in rilievo. Il controllo sul rispetto dei limiti in narrativa non incide sulla sfera di autonomia. Né può essere consentito al
157 Corte cost., 29 maggio 2002, n. 221, in www.cortecostituzionale.it, per il quale a delega legislativa al
Governo contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. a) L. 15 marzo 1997, n. 5 per «garantire alla Presidenza del Consiglio dei ministri autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria nell'ambito dello stanziamento previsto ed approvato con le leggi finanziaria e di bilancio dell'anno in corso» non implica “che la legge abbia delegato, anche solo per implicito, il Governo a intervenire, per sopprimerli, sui controlli riguardanti gli atti del Presidente del Consiglio dei ministri previsti dall'art. 9, comma 7, del decreto legislativo n. 303 del 1999 … La «razionalizzazione» dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri … consiste nella garanzia di autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria, entro i limiti dello stanziamento stabilito per legge. L'esistenza di controlli di legittimità del tipo in esame sugli atti di esercizio di tale autonomia, in quanto svolti secondo criteri di imparzialità, non è, di per sé, incompatibile con tale garanzia, né tanto meno la pregiudica. L'autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria risulta infatti dalle norme sostanziali che definiscono, in positivo e in negativo, i poteri attraverso i quali essa può estrinsecarsi e ne precisano l'ambito, cioè l'estensione e i limiti. Non può quindi ritenersi che, di per sé, la delega a dettare norme organizzative con l'obiettivo di garantire spazi di autonomia comprenda implicitamente l'autorizzazione alla revisione, tramite soppressione, del sistema dei controlli di legittimità esistenti.
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77 singolo ente introdurre unilateralmente una disciplina dei controlli in contrasto con le disposizioni dettate dall’amministrazione cui è riservata la potestà di garantire dettati valori, quali la legalità dell’azione amministrativa o la sana gestione finanziaria.
Il ruolo che la Corte dei conti svolge è, pertanto, quello di garante imparziale di norme giuridiche, espressione di interessi affidati dalla Costituzione alla cura delle varie amministrazioni. Il controllo ha carattere neutro, volto alla tutela del diritto oggettivo, anche in ragione delle garanzie di imparzialità proprie della Corte dei conti, senza che, pertanto, possa trarsi dalla loro previsione alcuna lesione dell’autonomia degli enti che ad essi sono sottoposti.
Il controllo di legittimità rientra nella c.d. fase integrativa del provvedimento, in quanto l’atto non produce effetti fin quando non sia apposto il visto ovvero non sia inutilmente decorso il termine per la sua apposizione, senza che la Corte dei conti si sia pronunciata. Il controllo della Corte dei conti non assume, in linea di principio, efficacia impeditiva al dispiegarsi degli effetti dell’atto, in quanto il Governo può, comunque, decidere che, nonostante la “ricusazione” del visto, “l’atto o il decreto debba aver corso”. In tal caso, la Corte dei conti, chiamata a deliberare a sezioni riunite, “ne ordina la registrazione e vi appone il visto con riserva” (art. 25, co. 2. R.D. 12 luglio 1934, n. 1214).