Tra i principi che ispirano il sistema dei controlli interni vi è quello per il quale “il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva (corsivo mio) se non nei casi espressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all'efficacia dell'atto sono adottate dall'organo amministrativo responsabile” (art. 2, co. 3 D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286).
La riserva di legge ha trovato attuazione con la delega al Governo contenuta nella L. 31 dicembre 2009, n. 196 per il passaggio alla redazione del bilancio in termini di sola cassa, in cui tra i principi e criteri direttivi si rinveniva la necessità di prevedere “un sistema di controlli preventivi (corsivo mio) sulla legittimità contabile e amministrativa dell’obbligazione assunta dal dirigente” (art. 49, co. 1, lett. d), la quale si è poi concretizzata nell’adozione del D. Lgs. 30 giugno 2011, n. 123, recante la “riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e valutazione della spesa, a norma dell’art. 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.
193 Schlitzer E. F. – Baldanza A., Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, in AA.VV., Il sistema dei
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96 Orbene, il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile nelle amministrazioni statali (ma lo stesso può dirsi per gli enti locali, considerato che lo stesso si concretizza nel parere di regolarità amministrativa, su tutte le deliberazioni, e contabile, sulle deliberazioni aventi riflessi sul bilancio dell’ente) è caratterizzato dal fatto di svolgersi sulla generalità dei provvedimenti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio dello Stato. Al contrario dei controlli esterni, i quali, per evitare di aggravare l’attività amministrativa (che verrebbe inevitabilmente rallentata dai tempi fisiologici di una attività preventiva di controllo, cui condizionare l’efficacia dell’atto), si focalizzano su atti di primaria rilevanza per l’ente controllato (quali i bilanci preventivi ed i rendiconti) ovvero su atti (pur individuati con metodi di campionamento) che, per la loro significatività, costituiscano una valida cartina di tornasole della regolarità o meno dell’attività amministrativa.
Il controllo interno pare assumere una connotazione generalizzata in ragione del fatto che lo stesso è visto come parte dell’azione amministrativa, come stadio necessario della stessa194, con accorgimenti che consentano di non gravare oltremodo la speditezza delle
operazioni di gestione. In via esemplificativa, può richiamarsi il caso delle istituzioni scolastiche, le quali inviano al controllo della Ragioneria dello Stato (nelle sue articolazioni periferiche) esclusivamente decreti con riflessi immediati sul bilancio dello Stato (ad es., decreti di ricostruzione e progressione di carriera, decreti di riduzione stipendiali per assenze), mentre non vengono inviati i provvedimenti inerenti l’attività contrattuale (in quanto l’esborso monetario – avente riflessi sul bilancio dello Stato – è stato individuato nell’assegnazione delle risorse alla singola istituzione), i quali vengono controllati solo in sede di rendiconto sulla gestione (da parte dei revisori dei conti)195, anche mediante motivate tecniche di
campionamento.
194 D’Auria G., I Controlli, in Trattato di Diritto Amministrativo, a cura di Sabino Cassese, Tomo secondo,
Giuffrè, 2003, pag. 1453, per il quale “con la disciplina dei controlli interni … si è data attuazione al principio di matrice aziendalistica per cui il controllo interno è parte dell’amministrare”.
195 Il D.M. 1 febbraio 2001, n. 44, “Regolamento concernente le Istruzioni generali sulla gestione
amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche", prevede che il controllo di regolarità amministrativa e contabile sulle istituzioni scolastiche venga svolto da un Collegio dei revisori dei conti (art. 57). Il Collegio dei revisori vigila sulla legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (art. 58). In particolare: 1. esprime il parere di regolarità contabile sul programma annuale proposto dalla Giunta esecutiva. 2. procede, con visite periodiche - anche individuali - alla verifica della legittimità e regolarità delle scritture contabili e della coerenza dell'impiego delle risorse con gli obiettivi individuati nel programma e nelle successive variazioni di quest'ultimo, nonché alle verifiche di cassa. 3. esamina il conto consuntivo della gestione
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97 Estremamente rilevante è anche l’altro principio espresso dalla disposizione in narrativa, volto a mantenere ferma l’esclusiva disponibilità dell’organo di amministrazione attiva. Il controllo preventivo si risolve, infatti, in osservazioni sulla legittimità del provvedimento, ma, salvo ipotesi particolari (c.d. controllo bloccante), da un lato, non comporta alcuna valenza preclusiva della sua efficacia, dall’altro, rimette al dirigente che ha adottato l’atto, la scelta definitiva in ordine al suo ingresso nell’ordinamento196.
Ulteriore principio è espresso dall’art. 1, co. 2, lett. e) D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, ai sensi del quale “è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico”. Il legislatore vuole così evitare una commistione che, da un lato, infici l’attendibilità delle altre forme di controllo, sull’assunto che la formazione di coloro che presiedono i controlli di regolarità abbiano una formazione strettamente giuridica197, dall’altro, in ragione di una
diversità ontologica, fondata sulla funzione da essi svolta, destinata a ripercuotersi sulla loro disciplina sostanziale: si vuol dire che la funzione degli altri strumenti di controllo è essenzialmente collaborativa (si pensi, ad es., al controllo strategico, volto verificare l’attuazione delle scelte di indirizzo politico da parte degli organi di gestione), al contrario di quanto avviene nei controlli di regolarità, in cui è presente una componente repressiva198.
annuale in merito al quale: riferisce sulla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale, secondo gli elementi tratti dagli atti esaminati e dalle verifiche periodiche effettuate nel corso dell'esercizio; b) rileva il livello percentuale di utilizzo della dotazione finanziaria e delle dotazioni annuali di ciascun progetto d'istituto; c) evidenzia i risultati della gestione finanziaria e patrimoniale; d) esprime parere sul conto, con particolare riguardo alla concordanza dei risultati esposti con le scritture contabili.
196 Collevecchio M., Il sistema dei controlli interni e della misurazione e valutazione della performance, in
Agenda dei Comuni, 2013, pag. 2033, per il quale l’esclusione, di norma, delle verifiche in via preventiva e il ricondurre all’organo di amministrazione attiva della responsabilità definitiva in ordine all’adozione dell’atto “sottendono un concetto-base della riforma, che è quello di attribuire al dirigente la piena responsabilità della gestione, senza coperture formali di alcun tipo”.
197
D’Orsogna M., I controlli di efficienza, in AA.VV., Diritto amministrativo (a cura di F. G. Scoca), Giappichelli, 2011, pag. 604, soggiunge che “la distinzione, sotto il profilo funzionale come sotto il profilo strutturale, di … distinti tipi di controllo, era ssunta, infatti, quale principio generale … al fine … di evitare la commistione di compiti etereogenei in capo alle medesime strutture … nonché la caratterizzaioen di essi in termini collaborativi e non meramente sanzionatori”.
198 Schlitzer E. F. – Baldanza A., Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, in AA.VV., Il sistema dei
controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, 2012, pag. 27, i quali nel descrivere il superamento delle precedenti forme di controllo, che tendevano ad unificare i vari tipi di controllo in capo ad un unico organo, evidenziano che “il superamento indifferenziato di tutti i modelli di controllo pregressi scaturiva dal timore che i preesistenti organi di verifica della regolarità amministrativa e contabile, in quanto dotati di una formazione prevalentemente giuridica, mal si sarebbero adattati ad effettuare le nuove forme di controllo. Il
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98 La distinzione tra le forme di controllo è sottolineata dall’art. 1, co. 5 D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, per il quale “le disposizioni relative all’accesso ai documenti amministrativi non si applicano alle attività di valutazione e controllo strategico” (salvo il diritto di accesso dei dirigenti nel corso della procedura di valutazione: art. 5, co. 2). La disposizione è riferita al controllo di gestione e al controllo strategico, non al controllo di regolarità amministrativa e contabile “invece assoggettato alla disciplina inerente l’accesso ai documenti amministrativi”, a dimostrazione che “un ruolo di garanzia oggettiva nell’interesse generale dell’ordinamento” (estraneo ai controlli interni), tale da presupporre una esigenza di trasparenza e conoscibilità esterna, può essere riconosciuta unicamente al controllo di regolarità199.
La disciplina dettata con riferimento agli obblighi di segnalazione alla Procura della Corte dei conti in ordine a fatti produttivi di danno erariale appare invece uniformarsi. Infatti, lo stesso era inizialmente previsto solo “per gli organi di controllo interno, di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 286 del 1999, competenti al riscontro della regolarità amministrativa e contabile dell’azione amministrativa”, mentre rimanevano “esentati dall’obbligo in questione, ai sensi dell’art. 1, comma 6, del decreto legislativo n. 286 del 1999 (ora abrogato), gli addetti alle strutture che, all’interno delle amministrazioni pubbliche, effettuano il controllo di gestione, la valutazione dei dirigenti ed il controllo strategico”, seppure sin da allora veniva puntualizzato che “ciò non esclude, in presenza dei relativi presupposti, la sussistenza di un obbligo di denuncia di eventuali danni erariali, in capo ai titolari degli uffici o organi (tenuti all’obbligo in discorso) destinatari delle relazioni degli addetti alle suddette tipologie di controllo”200.