Il ruolo del segretario comunale nell’ambito dei controlli interni.

252 _{Corte conti, sez. giur. Toscana, 25 marzo 2012, n. 114, in www.corteconti.it, la quale ha riconosciuto la}

responsabilità del sindaco del danno subito dall’ente, in quanto, nella sua veste di soggetto che sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici, “doveva accorgersi della vistosa anomalia di una richiesta di pagamento lavori formulata dopo anni, documentalmente non provata e da parte di chi non aveva avuto rappresentanza contrattuale nei rapporti intrattenuti in passato con l’ente”.

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126 Poiché al segretario comunale, in virtù dell’art. 97, co. 4, lett. d) – per il quale lo stesso “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia” – può essere conferito l’incarico di responsabile di un settore/servizio, considerato che, in virtù della lett. b esprime il parere di cui all'articolo 49 … nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi253_{, può porsi il problema se, in tal caso,}

vi sia una incompatibilità con il ruolo assegnato allo stesso nell’ambito dei controlli interni, venendosi a trovare nella posizione di controllore e controllato.

È stato sottolineato come non sussista l’incompatibilità in narrativa in quanto il ruolo del segretario comunale nel sistema dei controlli può essere modellato dall’autonomia normativa del singolo ente. Il legislatore nazionale, infatti, si è limitato a prevedere un compito – ossia, come visto, la trasmissione periodica (qualora non sia presente la figura del direttore generale) delle risultanze del controllo ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti (art. 147 bis, co. 3) nonché della relazione semestrale del sindaco, contenente il referto ex art. 148, co. 1 – che in sé non presenta profili di incompatibilità con un eventuale ruolo dirigenziale.

Il segretario comunale svolge, inoltre, un ruolo di controllo generalizzato sull’attività amministrativa dell’ente. L’art. 97, co. 2 dispone, infatti, che “il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”. La conclusione che ne trae la giurisprudenza contabile è che “non può dubitarsi del fatto che il segretario comunale abbia il preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale … (in quanto) preposto per legge al controllo della legalità dell’azione amministrativa; e in mancanza deve essere ritenuto

253 _{Ocello E., I segretari comunali e provinciali, in AA.VV., Commentario al nuovo T. U. degli enti locali, (a}

cura di De Marzo G. – Tomei R.), Cedam, 2002, pag. 516, sottolinea che si tratta di “possibilità … alquanto remota, collegata a situazioni di impedimento oggettivo, ovvero a condizioni teoricamente realizzabili forse solo in alcuni dei comuni più piccoli, in quanto ormai possono essere responsabili dei servizi anche impiegati dell’ente che non siano funzionari, come stabilito dal comma 2 dell’art. 109 del Testo Unico, norma questa che permette a tutti gli enti di gestire in modo flessibile, in relazione alle proprie peculiarità e caratteristiche, il modello organizzatorio di cui hanno deciso di dotarsi”.

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127 responsabile a titolo di concorso omissivo colposo nella causazione del fatto dannoso contestato”254_.

Considerato che l’attività del segretario comunale e provinciale investe l’intera attività dell’ente, così da esplicarsi “non soltanto nei confronti degli organi politici (monocratici e collegiali), ma anche degli organi burocratici, quali i dirigenti dell’ente”255_{, deve porsi il problema}

dell’ambito del controllo svolto dallo stesso, ossia se possa essere operata una delimitazione, proprio in ragione delle conseguenze che ne derivano in termini di soggezione all’azione di responsabilità. È, infatti, evidente che se vi è un dovere di controllo, l’adozione dell’atto illegittimo lo vede coinvolto a titolo omissivo colposo.

In via preliminare, può sostenersi che la funzione di assistenza giuridica amministrativa assorbe l’abrogato parere di legittimità, inizialmente previsto dalla L. 8 giugno 1990, n. 142. Ne deriva che la sua abrogazione non comporta di per sé alcuna deresponsabilizzazione del segretario. Ciò a tacere del fatto che “non è escluso che il segretario possa sempre esprimere un proprio parere, che manterrà la sua obbligatorietà qualora l’ente, in sede di autodeterminazione normativa, ovvero il sindaco, nell’esercizio del potere di direzione, lo richiedano”256_{. E’, comunque, sostenibile che la funzione di assistenza in narrativa non possa}

porsi sullo stesso piano a seconda che si rivolga agli organi di governo ovvero a quelli di gestione.

Per quanto concerne i primi, anche a prescindere dalla circostanza che gli organi di governo possono chiedere al segretario un parere specifico su determinate questioni (del quale risponde “in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso”), esso svolge una funzione referente

254 _{Corte conti, sez. giur. Toscana, 25 marzo 2010, n. 114, in www.corteconti.it.}

255 _{Carlino C. – Manzone V., Il segretario comunale e provinciale, in Guida normativa per l’amministrazione}

locale, Editrice Cel, 2005, pag. 557, per i quali “sembra preferibile, perché più ragionevole, ritenere che … il termine “organi” sia da intendersi in senso ampio, ricomprendendo in esso anche i dirigenti e comunque i funzionari apicali … la contraria interpretazione condurrebbe a ritenere che, ove il responsabile di un servizio intendesse ottenere dal segretario dell’ente assistenza giuridico-amministrativa in merito ad un particolare provvedimento, dovrebbe rivolgersi ad un amministratore, che a sua volta dovrebbe rivolgersi al segretario”; Ocello E., I segretari comunali e provinciali, in AA.VV., Commentario al nuovo T. U. degli enti locali, (a cura di De Marzo G. – Tomei R.), Cedam, 2002, pag. 516. Ministero dell’Interno, circolare 15 luglio 1997, n. 18/97, per la quale “l’attività del segretario comunale … verrà svolta non soltanto nei confronti degli organi politici – monocratici e collegiali – ma anche degli organi burocratici, quali i dirigenti dell’ente”.

256 _{Ocello E., I segretari comunali e provinciali, in AA.VV., Commentario al nuovo T. U. degli enti locali, (a}

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128 e di assistenza rispetto agli stessi, che si manifesta nella stessa partecipazione alle riunioni degli organi collegiali (consiglio e giunta) (art. 97, co. 4, lett. a)257_.

La valutazione sulla legittimità degli atti, inoltre, è connotata dal fatto di svolgersi in via preventiva rispetto alla stessa formazione dell’atto, in quanto gli organi collegiali deliberano su proposte elaborate dai settori in base alla propria competenza per materia. Ne deriva che il segretario può apprezzare pienamente la legittimità del complesso degli atti in narrativa. Pertanto, può sostenersi che se il dirigente del settore assume una responsabilità particolarmente pregnante sulla legittimità dell’atto, cristallizzata nel parere di regolarità tecnica, con essa concorre quella del segretario comunale o provinciale.

Nell’ipotesi di controllo sulla legittimità degli atti dirigenziali, lo stesso assume una conformazione diversa (e meno pregnante) in quanto, da un lato, il controllo di legittimità si svolge in via successiva e non sul complesso degli atti (ma solo su alcuni, secondo motivate tecniche di campionamento), dall’altro, il dirigente che adotta l’atto non può che assumerne l’esclusiva responsabilità, anche in virtù del principio generale espresso dall’art. 4 D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per il quale “ai dirigenti spessa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno (co. 1) … essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati (co. 2)258_.

Ne deriva che la sua eventuale (e, comunque, concorrente) responsabilità rifugge da qualsivoglia automatismo, ma può venire in rilievo solo allorquando il segretario “si imbatta” nella illegittimità (ad es., in quanto l’atto è stato oggetto di controllo in via successiva ovvero allorquando l’illegittimità abbia costituito oggetto di una specifica segnalazione più o meno

257 _{Ocello E., I segretari comunali e provinciali, in AA.VV., Commentario al nuovo T. U. degli enti locali, (a}

cura di De Marzo G. – Tomei R.), Cedam, 2002, pag. 516. Ministero dell’Interno, circolare 15 luglio 1997, n. 18/97, per il quale “il legislatore ha voluto attribuire al segretario una parte attiva in occasione delle riunioni degli organi collegiali, durante le quali la funzione di verbalizzazione viene ad assumere un aspetto secondario rispetto a quella consultiva, referente e di assistenza: Il segretario, pertanto, potrà intervenire sia nella fase procedimentale di formazione degli atti, sia nella fase decisionale, a richiesta o di propria iniziativa, a proposito di tutti gli aspetti giuridici”.

258 _{Lovo M., La dirigenza pubblica, in AA.VV., Il nuovo testo unico sul pubblico impiego (a cura di Barilà M. –}

Lovo M.), Gruppo24Ore, 2010, pag. 121, per il quale “si tratta di competenze non soltanto assegnate ai dirigenti, ma anche protette da possibili invasioni in sede di singola amministrazione, in quanto è prevista la possibilità di modificare tali attribuzioni, in deroga alle disposizioni di legge, soltanto attraverso un intervento legislativo e non invece mediante statuti e regolamenti o altre fonti secondarie”.

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129 qualificata: può pensarsi ad una interrogazione consiliare ovvero all’esposto di un cittadino, portatore o meno di un interesse direttamente coinvolto da un procedimento amministrativo).