Alla fine degli anni ’90 il legislatore comunitario, per adeguare il comparto normativo europeo all’emersione della neutralità tecnologica determinata dal processo di convergenza e disciplinare, contestualmente, uno scenario economico in trasformazione caratterizzato dal completamento della transizione verso la liberalizzazione del mercato europeo delle telecomunicazioni154, avviò nel 1999 la «Communications Review»155. Tale
documento mirava a riesaminare il quadro normativo in materia di telecomunicazioni ed a proporre le misure legislative necessarie per modernizzare l’assetto ordinamentale vigente.
Attraverso tale atto, il legislatore comunitario diede il concreto avvio alla riforma del quadro regolativo di settore che avrebbe poi portato al varo del c.d. «pacchetto Telecom 2002». In questo modo si intendeva definire un complesso organico di misure finalizzate ad aggiornare l’articolata e spesso frammentaria disciplina di settore fondata sulle direttive di prima generazione (di liberalizzazione e di armonizzazione), che avevano regolato il mercato europeo delle telecomunicazioni per circa un decennio.
154
Si v. E. CHELI,Conclusioni, in G. MORBIDELLI -F. DONATI (a cura di), Comunicazioni: verso il
diritto della convergenza?, il quale, tra l’altro, rileva che «il mezzo diventa neutrale rispetto al contenuto, e la stessa rete può trasmettere contenuti diversi sullo stesso terminale». Si v. I. CHIEFFI, Competenze dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e della Commissione nel nuovo quadro normativo comunitario e italiano per le comunicazioni elettroniche, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2004, p. 458.
155
Sulla Review 1999 che ha dato concreto avvio alla nuova fase legislativa prodromica all’approvazione del quadro normativo comunitario in materia di comunicazioni elettroniche si v. A. MARINI, La 1999 Review e la riforma della disciplina comunitaria delle telecomunicazioni, in R.
PEREZ,Telecomunicazioni e concorrenza; C.CAMBINI -P.RAVAZZI - T. VALLETTI,Il mercato delle telecomunicazioni. Dal monopolio alla liberalizzazione negli Stati Uniti e nella UE.; V. Di STEFANO, Diritto delle telecomunicazioni.
Nel 1999 la Commissione europea avviò una consultazione al fine di procedere ad una riforma organica del quadro regolativo di settore, a seguito del raggiungimento nel gennaio del 1998 degli obiettivi di liberalizzazione dei mercati.
Il processo di sviluppo tecnologico (con le innovazioni nelle offerte di servizi, la riduzione dei prezzi ed i relativi «miglioramenti qualitativi»156 dei servizi agli utenti) trovava nella convergenza uno dei suoi punti più avanzati, rendendo, in parte, superate le norme elaborate con l’obiettivo di introdurre i principi della concorrenza nel mercato delle telecomunicazioni157.
Alla luce di questo dato, le istituzioni comunitarie avvertirono la necessità di procedere alla razionalizzazione ed alla semplificazione della legislazione comunitaria di settore158, varando una disciplina organica ma flessibile, capace di garantire l’armonizzazione delle regole rispetto alla frammentazione del quadro esistente. Ciò in considerazione del fatto che l’assetto regolamentare in materia di telecomunicazioni era disciplinato da una serie di atti normativi, spesso disorganici e frammentari perché sottoposti più volte a modifiche ed integrazioni.
Veniva in evidenza, dunque, l’esigenza di introdurre una nuova disciplina per adeguare l’ordinamento giuridico comunitario alle innovazioni tecnologiche ed al nuovo contesto economico modificato dai processi di globalizzazione159. Nel contempo, emergeva la necessità di garantire la
156
Comunicazione (COM(1999)539) del 10 novembre 1999: «Towards a new framework for electronic Communications infrastructures and associated services - The 1999 Communications Review».
157
Si v. F.DONATI,Convergenza multimediale e libertà di informazione, in AA.VV., Diritti, Nuove
tecnologie, Trasformazioni sociali. Scritti in memoria di Paolo Barile. 158
E. CHELI, Intervento, in AA.VV., Telecomunicazioni, Televisione, Internet. Nuovi profili della convergenza multimediale.
159
E. CHELI, Conclusioni, in G. MORBIDELLI -F.DONATI (a cura di), Comunicazioni: - verso il diritto della convergenza?, evidenzia che sta nascendo una sorta di nuovo diritto che viene alla luce in
quanto «siamo in presenza di una tipica vicenda di formazione di un nuovo sistema giuridico che si ricollega all’avvento di nuove tecnologie e alla nascita di nuovi mercati. La tecnica influenza
promozione e la tutela dei principi della concorrenza all’interno dei nuovi scenari prodotti dalla liberalizzazione e dalla convergenza dei mercati160.
Per fare fronte alle numerose innovazioni tecnologiche che avevano trasformato il settore delle telecomunicazioni, quindi, si rendeva necessario procedere all’elaborazione di un nuovo assetto regolativo a carattere «orizzontale e neutrale» (technology-neutral) valido per ogni tipo di tecnologia o servizio161.
La regolamentazione comunitaria varata nel 2002 ha aperto una nuova fase nell’evoluzione dell’intervento pubblico nel mercato europeo di settore, segnando il passaggio dall’ordinamento giuridico delle telecomunicazioni al nuovo quadro regolativo in materia di servizi ed infrastrutture di comunicazioni elettroniche162.
L’assetto delineato nel 2002 si fondava su di un dettato normativo caratterizzato da un complesso di misure che ridisegnavano il quadro generale e le correlate attività di regolazione, disciplinando specificamente le autorizzazioni, l’interconnessione e l’accesso, il servizio universale, la protezione dei dati personali e lo spettro radio. Alla regolamentazione dei menzionati profili (con i rispettivi atti legislativi) si aggiungevano alcune misure implementative come la direttiva in materia di concorrenza n. 2002/77/CE del 16 settembre 2002 e le Linee guida della Commissione dell’ll l’economia, l’economia crea le premesse delle regole giuridiche. Se cambiano le tecniche cambiano i mercati, se cambiano i mercati cambiano le regole del diritto».
160
G. NATALICCHI, La politica delle telecomunicazioni, in S. FABBRINI -F. MORATA (a cura di),
L’Unione Europea. Le politiche pubbliche, rileva che «buona parte di quella normativa non è più
cruciale: serve ora una normativa orientata a difendere, promuovere e regolare la concorrenza nei mercati liberalizzati».
161
G. NATALICCHI, La politica delle telecomunicazioni, in S. FABBRINI -F. MORATA (a cura di), L’Unione Europea. Le politiche pubbliche.
162
F. DONATI, Convergenza multimediale e libertà di informazione, in AA.VV., Diritti, Nuove tecnologie, Trasformazioni sociali. Scritti in memoria di Paolo Barile, rileva che «il legislatore
comunitario ha riconosciuto che gli sviluppi tecnologici e di mercato richiedono un superamento del tradizionale assetto normativo basato sulla distinzione tra la disciplina della radiodiffusione e quella delle telecomunicazioni».
luglio 2002 per l’analisi e la valutazione del significativo potere di mercato, nonché la raccomandazione della Commissione dell’ll febbraio 2003 relativa ai mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi suscettibili di una regolamentazione ex ante, ai sensi della direttiva quadro n. 2002/ 21 /CE del 7 marzo 2002.
Prima di prendere in considerazione i singoli atti normativi che componevano il quadro regolativo delle comunicazioni elettroniche con cui nel 2002 il legislatore comunitario ha realizzato la revisione del sistema giuridico delle telecomunicazioni, sembra opportuno un cenno all’iter procedimentale che ha portato alla genesi del pacchetto Telecom 2002163. In quest’ottica, è necessario dedicare particolare attenzione ai contenuti della Review 99 che, come si evidenziava in apertura, ha rappresentato l’atto di avvio del processo legislativo sfociato nell’adozione delle direttive di seconda generazione in materia di comunicazioni elettroniche.
Va preliminarmente evidenziato che il nuovo quadro regolativo comunitario che è andato delineandosi a partire dal 2002 è stato preceduto da un’intensa fase di analisi, di consultazione e di studio164, finalizzata a valutare sia questioni di natura tecnologica sia di natura economica e sia profili di natura regolamentare, giuridica ed economica165.
163
Si v. la Relazione alla proposta (presentata dalla Commissione) di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, Bruxelles, 12 luglio 2000, COM(2000) 393 def..
164
Si v. M. ULBRICH - R. VERRUE,Il nuovo quadro normativo, in L’industria, n. 3, p. 380. 165
Tale complesso iter procedimentale ha visto coinvolti una pluralità di soggetti (istituzionali e non) che hanno partecipato alla fase di formazione del pacchetto Telecom sulla base del principio di partecipazione e cioè del principio che viene ulteriormente valorizzato nel «Libro bianco sulla
Governance europea», approvato dalla Commissione Prodi per democratizzare il percorso decisionale
delle istituzioni comunitarie, consentendo la piena partecipazione dei cittadini a tutte le fasi dell’elaborazione delle politiche comunitarie. L'iter che ha portato al varo del pacchetto di direttive sulle comunicazioni elettroniche è stato analizzato da G.GRAZIANO, Le Lobbies, Laterza, Roma-Bari,
2002, pp. 144-145 che ha descritto analiticamente le varie fasi del procedimento decisionale sfociato nel «pacchetto Telecom» 2002. L’A. ha considerato tale procedura come un esempio del modo in cui la Commissione europea ha garantito la più ampia partecipazione all’attività normativa comunitaria.
I risultati della consultazione avviata con il Libro verde sulla convergenza del 1997166 furono pubblicati nella Comunicazione della Commissione dedicata a «la Convergenza dei settori delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell’informazione per quanto concerne la regolamentazione - Risultato della consultazione pubblica sul Libro verde (COM(1999) 108».
Nella fase che ha preceduto il varo del pacchetto Telecom 2002 assunse, inoltre, un rilievo specifico il «Libro verde sulla politica di spettro radio nel contesto delle politiche della Comunità europea, telecomunicazioni, radioemissioni, trasporti e R&S» (COM(98)596). Attraverso questo documento, fu avviata una consultazione pubblica i cui risultati furono illustrati nella Comunicazione, intitolata «Le prossime tappe della politica in materia di spettro radio - Risultati della consultazione pubblica sul Libro verde» (COM( 1999)538).
Tali documenti cominciavano a delineare un tracciato teso ad avviare una nuova stagione regolamentare fondata sul recepimento a livello normativo delle innovazioni tecnologiche che avevano ridisegnato i profili industriali ed economici del mercato delle telecomunicazioni.
Alla fine degli anni ’90, quindi, emergeva a livello comunitario la necessità di adeguare il quadro legislativo all’evoluzione tecnologica ed al nuovo scenario economico liberalizzato.
Conseguentemente, il legislatore comunitario, anche sulla base di uno specifico obbligo previsto nel Considerando n. 27 della direttiva n. 98/48/CE diede avvio alla Review 99. Tale misura assegnava alla Commissione l’incarico di verificare, con cadenza periodica, l’andamento e gli sviluppi «sul mercato di nuovi servizi nel campo della società dell’informazione, soprattutto sotto il profilo della convergenza tra le telecomunicazioni, la
166
Green Paper on the Convergerne of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation Towards an Information Society Approach, COM(97)623. Con riferimento al Libro verde sulla convergenza si v. S. WHITE,Convergence - Where to next?, in S. LE GOUEFF (edited by), Vers un cadre commun. Towards a common framework.
tecnologia dell’informazione e i mezzi d’informazione»167 e di avviare, eventualmente, azioni finalizzate ad aggiornare ed adeguare il quadro normativo comunitario per consentire la crescita di innovative tipologie di servizi). Il 10 novembre del 1999, fu così adottata la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, intitolata Verso un nuovo quadro per le
infrastrutture delle comunicazioni elettroniche ed i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni (COM(1999)539168.
Questo documento, di carattere non normativo, costituisce il primo atto della nuova strategia regolamentare adottata per soddisfare l’esigenza di adeguare il quadro normativo comunitario alle innovazioni prodotte dal processo di convergenza tra le varie tecnologie dell’informazione, delle telecomunicazioni e dell’informatica169.
Attraverso tale documento, la Commissione si poneva l’obiettivo di semplificare ed armonizzare la regolamentazione in materia di telecomunicazioni170, adeguandola allo sviluppo delle nuove tecnologie della convergenza e di disciplinare il nuovo assetto venutosi a delineare dopo il conseguimento dei principali obiettivi di liberalizzazione.
La Review Communication del 10 novembre 1999 proponeva l’introduzione di un nuovo quadro normativo in materia di telecomunicazioni, capace di
167
Si v. il considerando n. 27 della direttiva n. 98/48/CE. 168
Comunicazione (COM(1999)539) del 10 novembre 1999: «Towards a new fra- mework for
electronic Communications infrastructures and associated services - The 1999 Communications Review». Si v. anche la Comunicazione della Commissione del 26 aprile 2000 riguardante i «Risultati
della consultazione pubblica sull’esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni e ori entamenti per il nuovo quadro normativo» (COM (2000)239.
169
E. CHELI,Conclusioni, in G. MORBIDELLI -F. DONATI (a cura di), Comunicazioni: verso il diritto della convergenza?.
170
Si v. A. MARINI,La 1999 Review e la riforma della disciplina comunitaria delle telecomunicazioni, in R. PEREZ,Telecomunicazioni e concorrenza, Giuffrè, Milano, 2002, p. 317.
governare un mercato non ancora pienamente concorrenziale171, prevedendo, altresì, una progressiva limitazione dell’attività di regolazione al raggiungimento di un livello accettabile di concorrenza. Attraverso questo atto, la Comunità intendeva compiere il tentativo di seguire un approccio il più possibile rispettoso delle dinamiche del mercato, proiettando il sistema verso la valorizzazione dell’intervento antitrust ex post e verso il contestuale ridimensionamento dell’attività regolatoria ex ante172.
L’introduzione di una siffatta misura si rese necessaria per poter avviare una nuova fase delle politiche di settore finalizzata ad assicurare l’effettiva concorrenza nei mercati comunitari delle tlc173, riducendo la sfera d’intervento regolatorio e superando le asimmetrie che avevano caratterizzato le fasi salienti del processo di liberalizzazione174.
Tale Comunicazione fu adottata con l’obiettivo di evidenziare l’esigenza di procedere al riesame della disciplina comunitaria in materia di telecomunicazioni ed individuare le linee guida di un nuovo quadro regolativo in materia di reti e servizi di comunicazioni175.
171
Comunicazione (COM(1999)539) del 10 novembre 1999: «Towards a new framework for electronic communications infrastructures and associated services - The 1999 Communications Review».
172
Si v. C.CAMBINI -P.RAVAZZI -T. VALLETTI, Il mercato delle telecomunicazioni. Dal monopolio alla liberalizzazione negli Stati Uniti e nella UE,- in cui vengono chiariti gli obiettivi che si era posta
la Commissione europea pubblicando la Communications Review. In particolare, si evidenzia che la
Review ’99 mirava a spostare «l’ottica d’intervento sulla normativa antitrust», procedendo alla
riduzione dei poteri regolatori «in sintonia con lo sviluppo della competizione (...) e adottando un approccio poco intrusivo».
173
C.CAMBINI -P.RAVAZZI -T. VALLETTI,Il mercato delle telecomunicazioni. Dal monopolio alla
liberalizzazione negli Stati Uniti e nella UE. 174
R.PEREZ,Telecomunicazioni e concorrenza. 175
Si v. la Comunicazione (COM(1999)539) del 10 novembre 1999: «Towards a new framework for
electronic communications infrastructures and associated services - The 1999 Communications Review», adottata al fine di «presentare il riesame della normativa dell’Unione Europea nel settore
delle telecomunicazioni e proporre i principali elementi di un nuovo quadro per le infrastrutture delle comunicazioni e i servizi correlati».
Infatti, nonostante si fosse pervenuti nel 1998 alla chiusura della prima fase della liberalizzazione del mercato europeo delle tlc, rimanevano ancora alcuni problemi irrisolti.
Ad esempio, si registrava una certa disomogeneità tra la disciplina comunitaria e la normativa dei singoli Stati membri.A tali criticità cercò di ovviare il legislatore comunitario con il quadro normativo del 2002 in materia di servizi e reti di comunicazione. Esso mirava, innanzitutto, a chiudere la prima fase della liberalizzazione (che aveva prodotto un mercato semi- liberalizzato) aprendo una nuova fase regolatoria. Ciò al fine di armonizzare la disciplina vigente nei vari ordinamenti dei Paesi membri dell’Unione, di ridimensionare «l’entità della regolazione e di renderla più uniforme all’interno della Comunità»176 e di governare un settore in via di completa liberalizzazione ed oramai proiettato verso un regime di competition law (con la rinuncia all’attività di regolamentazione settoriale ed alle misure asimmetriche che hanno connotato la. prima fase del percorso liberalizzatorio177).
Il «1999 Telecom Review» ha rappresentato, quindi, il principale documento prodromico all’elaborazione del nuovo quadro comunitario. Nel testo venivano evidenziati gli orientamenti generali per il riesame del settore delle telecomunicazioni178 e indicate le linee guida e i principi ispiratori della nuova strategia regolatoria.
176
R. PEREZ,Telecomunicazioni e concorrenza. 177
Si v. Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Relazione annuale sull’attività svolta e sui
programmi di lavoro, Roma, 30 giugno, 2000, p. 35, testo disponibile nel sito internet www.agcom.it.
178
Si v. la Comunicazione (COM(1999)539) del 10 novembre 1999: «Towards a new framework for electronic Communications infrastructures and associated services - The 1999 Communications Review». Sul punto si v. E. CHELI,Intervento, in AA.VV., Telecomunicazioni, Televisione, Internet. Nuovi profili della convergenza multimediale, Ed. Rai, Roma, 2000, p. 80.
Più specificamente, la Comunicazione Review 99179 rappresentava l’antecedente cronologico ed il presupposto politico-normativo dei nuovi progetti di direttiva comunitaria e costituiva l’atto di transizione verso una nuova regolamentazione delle comunicazioni, resa necessaria dall’impetuoso evolversi del progresso tecnologico e dai cambiamenti del quadro economico di riferimento.
S’imponeva, infatti, una normativa stabile nel tempo180, ma flessibile e capace di adeguarsi agevolmente alle innovazioni tecnologiche, economiche e giuridiche; una normativa organica e semplificata che disciplinasse unitariamente il settore181 e che garantisse e regolasse la concorrenza e il mercato delle telecomunicazioni convergenti. Si intendeva, così, superare la tradizionale fase regolatoria ex ante182 spostando l’attenzione sul controllo
antitrust ex post, esercitato attraverso l’applicazione del diritto generale della
concorrenza183, finalizzato ad agevolare l’auspicato, «completo passaggio da un regime di regolamentazione di dettaglio dei fornitori di servizi di comunicazione ad un regime di pura e semplice tutela della concorrenza»184.
La Review 99 mirava inoltre allo snellimento ed alla semplificazione delle procedure (prevedendo un numero contenuto di procedimenti
179
COM(1999) 539, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle Regioni. Verso un nuovo quadro per le
infrastrutture ed i servizi di comunicazione elettronica, disponibile al sito:
http://europa.eu.int/ISPO/infosec/telecompolicyfreview99/review99.html. 180
Si v. M. ULBRICH - R. VERRUE,Il nuovo quadro normativo, in L’industria, n. 3, p. 380.
181
Ibidem, secondo cui l’intento semplificatorio che ha ispirato il legislatore comunitario
nell’elaborare il nuovo quadro regolativo ha consentito il superamento della disciplina frammentaria che componeva l’assetto normativo in materia, fondato su 28 testi normativi «introdotti uno alla volta più per regolare specifici aspetti del mercato che non per garantire una chiarezza d’insieme». Tali atti legislativi sono stati «sostituiti da 8 testi che sono stati ideati in maniera coerente, rendendo perciò il quadro normativo di più facile comprensione».
182
F.BASSAN,Concorrenza e regolazione nel diritto comunitario delle comunicazioni elettroniche. 183
Si v. la Comunicazione della Commissione 91/C 233/02 che fissa le Linee direttrici sull’applicazione delle regole di concorrenza al settore delle telecomunicazioni.
184
A. BASSANINI - C. LEPORELLI - P. RIVERBERI,L’evoluzione della struttura dei mercati TLC e il suo impatto sulle forme di regolamentazione, in l!industria, n. 3,2001, p. 391.
autorizzatori185), ponendosi, più in generale, l’obiettivo di correggere le criticità e colmare le lacune del quadro normativo varato negli anni ’90.
2.