comunicazione elettronica nella direttiva del 16 settembre 2002 n 2002/77/CE
10. I criteri per l’individuazione dei mercati rilevanti di prodotti e servizi di comunicazione elettronica nella raccomandazione
C(2003)497 dell’11 febbraio 2003 e nelle Linee direttrici della
Commissione del 9 luglio 2002
L’art.15 par. 1 della direttiva quadro n. 2002/21/CE ha affidato alla Commissione europea il compito di definire i mercati sulla base dei principi del diritto della concorrenza. In virtù della citata disposizione, la Commissione ha adottato la raccomandazione relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche, suscettibili di una regolamentazione ex ante (ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica)280.
Nell’ambito del comparto delle comunicazioni, la Commissione ha individuato due ampie tipologie di mercati rilevanti: i mercati di servizi e prodotti forniti agli utenti finali (mercati al dettaglio) e i mercati di elementi necessari agli operatori per fornire a loro volta servizi e prodotti agli utenti finali (mercati all’ingrosso).
La Commissione ha precisato (al 7° considerando della citata raccomandazione) che, per poter definire ed individuare i mercati, bisogna partire dalla «caratterizzazione dei mercati al dettaglio su un dato arco di tempo, tenuto conto della sostituibilità sul lato della domanda e dell’offerta. Una volta caratterizzati e definiti i mercati al dettaglio che comportano domanda e offerta per gli utenti finali, è opportuno individuare mercati all’ingrosso pertinenti, cioè mercati che comportano domanda e offerta a terzi e da parte di terzi interessati a rifornire gli utenti finali».
Attraverso tale documento non normativo, il legislatore si è posto l’obiettivo di «identificare i mercati di prodotti e servizi in cui si possa applicare una regolamentazione ex ante».
Per l’identificazione dei mercati alla luce dei principi del diritto della
280
Raccomandazione della Commissione dell’11 febbraio 2003 relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle comunicazioni elettroniche suscettibili di una regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, in GU L 114/45 dell’8 maggio 2003.
concorrenza è necessario - secondo l’analisi della Commissione (contenuta nel 9° considerando della raccomandazione dell’11 febbraio 2003) - rifarsi a diversi criteri. Innanzitutto bisogna tener conto degli ostacoli all’accesso, di carattere strutturale, giuridico o normativo. Va rilevata l’esclusiva ammissibilità di «quei mercati la cui struttura non tenda a produrre condizioni di concorrenza effettiva nell’arco di tempo considerato». Va, altresì, considerato che l’utilizzo esclusivo degli strumenti antitrust non «sarebbe di per sé sufficiente a correggere le carenze di mercato esistenti».
Inoltre, nel citato documento comunitario non normativo sono state indicate le due tipologie di ostacoli che impediscono l’accesso al mercato, rappresentate dagli ostacoli di natura strutturale e quelli di natura giuridica.
I primi ostacoli, quelli strutturali, dipendono dalle «condizioni iniziali dei costi o della domanda che creano condizioni asimmetriche tra operatori storici e nuovi operatori». Mentre gli ostacoli giuridici non dipendono dalle condizioni economiche ma da misure di carattere legislativo ed amministrativo, adottate a livello nazionale dai singoli Paesi membri che incidono sulle condizioni di accesso e sulla collocazione degli operatori di comunicazione sul mercato.
E stato, altresì, opportunamente chiarito che la scelta di «identificare un mercato quale possibile destinatario di una regolamentazione ex ante deve dipendere anche da una valutazione dell’adeguatezza del diritto della concorrenza a ridurre o rimuovere gli ostacoli esistenti o ripristinare una concorrenza effettiva».
La Commissione ha sottolineato, poi, la necessità di procedere a riesami periodici dei mercati individuati, sempre nel rispetto dei criteri metodologici sopraevidenziati e precisamente citati nel considerando 9 della menzionata raccomandazione.
Attraverso tale misura, non legislativa, la Commissione ha proceduto, quindi, all’individuazione di 18 mercati divisi in due categorie: i servizi al dettaglio e i servizi all’ingrosso.
Rientrano nell’ambito dei servizi al dettaglio: l’accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per clienti residenziali; l’accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa per clienti non residenziali; i servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al pubblico, forniti in postazione fissa per clienti residenziali; i servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico, forniti in postazione fissa per
clienti residenziali; i servizi telefonici locali e/o nazionali disponibili al pubblico, forniti in postazione fissa per clienti non residenziali; i servizi telefonici internazionali disponibili al pubblico forniti in postazione fissa per clienti non residenziali; l’insieme minimo di linee affittate (compresi i tipi specifici di linee affittate di portata fino a 2 Mbit/s, di cui all’articolo 18 e all’allegato VII della direttiva servizio universale). Rientrano nell’ambito dei servizi all’ingrosso: la raccolta delle chiamate nella rete telefonica pubblica in postazione fissa; la terminazione delle chiamate su singole reti telefoniche pubbliche in postazione fissa; i servizi di transito nella rete telefonica pubblica; l’accesso disaggregato all’ingrosso alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della fornitura di servizi a banda larga e vocali; l’accesso a banda larga all’ingrosso; la fornitura all’ingrosso di segmenti terminali di linee affittate; la fornitura all’ingrosso di segmenti di linee affittate su circuiti interurbani; l’accesso e la raccolta delle chiamate nelle reti telefoniche pubbliche mobili; la terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili; il mercato nazionale all’ingrosso per servizi internazionali di roaming per le reti telefoniche pubbliche mobili; i servizi di diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli utenti finali.
Alla luce della raccomandazione dell’11 febbraio 2003, i Paesi membri hanno avviato un’attività finalizzata ad adeguare il sistema di valutazione antitrust ai criteri fissati dalla Commissione europea. In particolare, nell’ordinamento interno l’AGCOM con delibera n. 118/04/CONS del 19 maggio 2004 ha avviato le procedure finalizzate all’analisi dei mercati rilevanti ed alla definizione delle relative misure regolatone interne per l’individuazione di posizioni di significativo potere di mercato. L’ANR ha, altresì, avviato la fase di consultazione con le delibere n. 410/04/CONS del 24 novembre 2004, n. 414/04/CONS del 30 novembre 2004, n. 69/05/CONS del 2 febbraio 2005. Attraverso la raccomandazione dell’11 febbraio 2003, la Commissione europea ha innovato incisivamente lo scenario in cui si esplica l’attività regolatoria e l’azione antitrust nel settore europeo delle comunicazioni, riformando il comparto di settore oramai articolato in 18 mercati di riferimento.
Ai fini dell’analisi di mercato e della valutazione concernente il significativo potere di mercato, hanno assunto una valenza specifica le Linee direttrici della
Commissione per l’analisi del mercato281, adottate al fine di indicare alle ANR i principi in base ai quali effettuare le analisi dei mercati nell’ambito del nuovo quadro normativo per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica282.
Tale documento non normativo adottato dalla Commissione è articolato in modo da indicare la descrizione del quadro generale, delle finalità, dell’ambito di applicazione e del contenuto delle linee direttrici; inoltre nella sezione 2 sono indicate le metodologie che le ANR devono seguire per delimitare geograficamente i mercati individuati nella raccomandazione sul mercato e per definire i mercati rilevanti che esulano dalla raccomandazione. Nel documento vengono, poi, delineati (nella sezione 3) i criteri per stabilire la presenza di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, ed inoltre (nella sezione 4) vengono precisate le eventuali conclusioni che le ANR potranno trarre dall’analisi del mercato. Sono, poi, (nella sezione 5) descritti i poteri d’indagine assegnati alle ANR e vengono, inoltre, proposte le procedure di concertazione tra le diverse ANR e tra le ANR e le Autorità antitrust, illustrando le procedure di concertazione e cooperazione tra le ANR e la Commissione. Il menzionato documento (alla sezione 6) delinea, infine, le procedure di consultazione pubblica e le regole per la pubblicazione delle decisioni prospettate dalle ANR.
Nel nuovo assetto comunitario delle comunicazioni elettroniche, le Linee direttrici della Commissione del 9 luglio 2002 e la raccomandazione della Commissione dell’ll febbraio 2003 rappresentano due tasselli essenziali soprattutto in sede di concreta applicazione delle misure normative introdotte dal legislatore europeo con il pacchetto Telecom 2002.
Tali misure non normative contengono la strumentazione indispensabile per dare attuazione alla nuova regolazione comunitaria nel comparto delle comunicazioni
281
Linee direttrici della Commissione per l’analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di comunicazione elettronica, GU C 165/6, 11 luglio 2002.
282
Si v. M. SIRAGUSA -S.CIULLO, II nuovo quadro regolatorio delle comunicazioni e i rapporti con il
diritto della concorrenza, in Mercato, Concorrenza, Regole, 2002, p. 545 e ss.; L.G. RADICATI DI
BROZOLO,Il nuovo quadro delle comunicazioni elettroniche. Convergenza, concorrenza, regolazione e asimmetria, in Mercato, Concorrenza, Regole, 2003, p. 569 e ss.
elettroniche.
11.