CAPITOLO VII: DERIVE DI UNA DEMOCRAZIA
7.8 La crisi parlamentare sul finire del 2016 e la cronicizzazione della cris
Sul finire del 2016 è nata una crisi delle istituzioni parlamentari senza precedenti almeno nell’ultimo quarto di secolo di riconquista dei diritti democratici, scaturita da provocazione della maggioranza politica.
243 A. Angeli, Polonia. Le derive di una democrazia (quasi) maggioritaria: tra rischio di paralisi dell’organo di
giustizia costituzionale e dualismo giuridico, cit., p. 14.
244 La Polonia è uno dei paesi europei con la legislazione più restrittiva sull’aborto, che è consentito solo in
caso di stupro o incesto, quando la vita della madre è a rischio o nel caso di gravi malformazioni del feto. Se la legge fosse stata approvata, sarebbe diventato praticamente impossibile ricorrere all’interruzione di gravidanza. La proposta vietava l’aborto anche nel caso di gravi anomalie del feto, uno dei pochi casi permessi. Il disegno di legge ha suscitato proteste di massa in Polonia e non solo, scatendano il c. d. fenomeno “ Protesta nera” (“Czarny protest”) ed il governo ha fatto così marcia indietro.
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E’ curioso che una crisi puramente parlamentare segua e non preceda la crisi della giustizia costituzionale. Tale crisi è nata il 16 dicembre 2016 a seguito della diffusione, da parte dell’allora presidente del Sejm Marek Kuchciński, di una modifica delle condizioni di presenza dei mass media e di relazione dei lavori parlamentari, le quali prvedonomisure molto restrittive246.
Mentre è in discussione la legge di bilancio per il 2017, un deputato del partito di opposizione Piattaforma civica, Michał Szczerba, che espone un cartello con la scritta «media liberi», e il Maresciallo del Sejm senza nessun indugio lo ha espulso dalla Camera. Ne consegue che i deputati della Piattaforma civica, ma anche alcuni del partito liberale “Moderna” e del Partito agrario polacco (Psl), circondarono la tribuna degli oratori il seggio della presidenza, circondando, occupandoli.
Il Maresciallo allora decide che i lavori per la legge di bilancio per il 2017 proseguiranno in un altro luogo, la “Sala delle colonne”, un ambiente privo delle attrezzature tecniche necessarie per effettuare votazioni con scrutinio elettronico palese (procedura maggiormente utilizzata dal parlamentarismo polacco). La sola maggioranza così partecipò a questi lavori, insieme a pochi parlamentari del partito Kukiz 15247.
Il quorum strutturale di 231 viene dichiarato superato per pochissimi presenti (236), e a larghissima maggioranza di voti venne adottato il bilancio statale 2017248.
Tale crisi si è concretizzato in alcune settimane di occupazione dell’aula plenaria del Sejm da parte delle opposizioni, finché il 9 gennaio queste ultime desistono dal proprio ostruzionismo in cambio della possibilità di mettere ai voti gli emendamenti al bilancio 2017 che non poterono essere votati249.
246 I giornalisti non potrebbero più frequentare direttamente gli edifici principali del parlamento, compreso
quello che ospita l’aula della Dieta, ma sarebbero relegati a un edificio appositamente attrezzato, ai margini del complesso istituzionale, unico luogo nel quale potrebbero incontrare e conversare con i parlamentari. E’ previsto poi che venga stilato e periodicamente aggiornato un elenco di corrispondenti fissi, due per ogni testata o redazione, che sarebbero i soli ad avere accesso al centro loro appositamente dedicato nonché, in occasioni limitate e dietro il rilascio di permessi speciali, anche agli edifici principali di Dieta e Senato, ma senza possibilità di registrare immagini né suoni. Le misure sono sospette di violare anche l’art. 61.2 della Costituzione, che prevede espressamente il diritto di tutti i cittadini a conoscere le attività delle istituzioni elettive, con ampia possibilità di riproduzione di suoni ed immagini. Intanto fuori dal parlamento scatta una forte protesta da parte degli operatori dell’informazione.
247 J. Sawicki, La conquista della Corte Costituzionale ad opera della maggioranza che non si riconosce nella
Costituzione, in Nomos 3-2016, p. 7.
248 La scadente qualità delle immagini diffuse dalle telecamere istituzionali, collocate in alto nelle pareti della
sala, non è possibile accertare il numero effettivo di deputati presenti e il loro comportamento. Al contrario, da immagini diffuse ad opera di alcuni organi di stampa, risulta che alcune sedie predisposte per i parlamentari siano occupate da persone come assistenti degli stessi, funzionari della forza pubblica o un consigliere municipale di Varsavia. I dubbi sulla legittimità delle votazioni sono aggravati dal fatto che lo scrutinio dei voti per alzata di mano non indica i nominativi dei votanti (come sempre si fa al Sejm con precisione assoluta per ogni singola votazione, resa fruibile anche sul sito internet istituzionale), ma il verbale si limita a rendere noto come ha votato ciascuno dei sei “settori” della sala, senza precisare i componenti di tali settori.
249ID., Prosegue il deterioramento dello stato di diritto, mentre il governo subisce una prima sconfitta ad opera
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Il Maresciallo del Sejm dovette annullare il provvedimento interno che diede origine alla protesta sull’accesso dei mezzi di informazione ai lavori parlamentari250.
Intanto, per cercare di chiudere la controversia dell’autunno 2015 con il Tribunale Costituzionale, una sottocommissione straordinaria istituita presso il Sejm ha depositato una proposta finale, che unifica e integra i progetti già presentati dal PiS riguardo proprio la legge sul Tribunale Costituzionale. Il 22 luglio viene definitivamente approvata la nuova legge sul Tribunale costituzionale251. Anche in questo caso il Tribunale costituzionale pronuncia l’illegittimità di diverse disposizioni della legge attraverso la sentenza K 39/16 dell’11 agosto 2016, che fa seguito ai ricorsi in via d’azione presentati da due gruppi parlamentari e dal Difensore dei diritti civili252.
Nel giugno 2017 è stata prevista la sospensione di tre giudici costituzionali dall’esercizio delle funzioni in base a una pretestuosa verifica della legittimità dei loro titoli di elezione e dall’obbligo per un quarto giudice, il vicepresidente, a fruire di ferie arretrate fino alla data di scadenza del suo mandato.
La maggioranza di governo intanto nel 2017 ha proseguito il proprio indirizzo con l’attuazione di altre riforme riguadanti il sistema dell’istruzione pubblica, le autonomie territoriali e la magistratura giudicante253.
250 Intanto nella notte dl 16 dicembre la protesta fuori dal parlamento si inasprisce con l’afflusso spontaneo
di molte centinaia di cittadini che circondano gli edifici istituzionali. I deputati del PiS, tra cui alcuni ministri, intimiditi dalle esclamazioni ingiuriose o di disprezzo, riescono ad uscire a tarda notte dal parlamento solo grazie all’intervento delle forze di polizia.
251 La legge del 22 luglio 2016 prevede: il quorum strutturale per deliberare fissato in 11 giudici su 15 (anziché
i 13 della precedente novella legislativa di dicembre); è mantenuto l’obbligo per il collegio di esaminare i casi secondo l’ordine cronologico con cui si sono instaurati, tranne per circostanze particolari come la tutela di diritti o dell’ordinamento costituzionale e per i giudizi relativi alla legittimità delle leggi riguardanti la stessa giustizia costituzionale.; viene prevista inoltre una sorta di minoranza di blocco, con la possibilità per un gruppo di almeno quattro giudici di sospendere un procedimento in corso per un periodo di tre mesi, rinnovabile per altri tre mesi qualora non sia raggiunto un accordo nel plenum (il che, in combinato disposto con l’ordine cronologico, rischia una nuova paralisi dell’organo); il presidente e il vicepresidente del Tribunale sono nominati dal presidente della Repubblica su una rosa di tre nominativi per ciascuna posizione presentati dall’assemblea generale dello stesso organo (ciò che, anche per i meccanismi di voto interno, conferirebbe al capo dello Stato Duda di nominare un candidato favorevole all’attuale maggioranza politica, anche se non avesse i maggiori favori all’interno del collegio); si stabilisce la pubblicazione delle (oltre venti) sentenze pregresse del Tribunale costituzionale, ma solo quelle a far data dal 10 marzo fino al 30 giugno 2016 (seguitando così a negare pubblicazione alla sent. K 47/15 del 9 marzo, sulla legge del 22 dicembre 2015).
252 ID., La cronocizzazione dello scontro sullo stato di diritto costituzionale, in Nomos n. 2-2016, p. 7.
253 Per quanto attiene al primo argomento, la riforma governativa ripristina in gran parte l’ordinamento
scolastico che risaliva ancora al socialismo e che fu sostituito nel 1999. E’ previsto dunque un ciclo di scuole elementari della durata di otto anni, seguito da un ginnasio differenziato di quattro anni o un ciclo quinquennale di scuola tecnica (in luogo dei tre cicli entrati a regime dal 2000). Le autonomie locali sono interessate soprattutto dalla capitale, per la quale il Governo prevede la creazione di una grande area metropolitana mediante l’unificazione del comune di Varsavia con una trentina circa di municipalità confinanti. Anche se il progetto non è ancora compiuto – essendo sottoposto a una serie di consultazioni – il sospetto diffuso è che si tratti di un’operazione di gerrymandering, spiegata con il fatto che la capitale, da sempre bastione e roccaforte di partiti progressisti e liberali, potrebbe essere conquistata da “Diritto e giustizia” (PiS) alle prossime elezioni amministrative solo a condizione di incorporare numerosi comuni confinanti, più favorevoli alle posizioni della destra politica. Ma l’argomento più scottante è quello della giustizia. L’attivismo del ministro della giustizia, Zbigniew Ziobro, non conosce sosta. Dopo la riconquista delle procure e dei pubblici ministeri, all’inizio dello scorso anno, il Governo mette mano a una revisione radicale
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Già da diversi anni il PiS dipingeva i giudici, soprattutto penali e civili, come una ‘casta’ collusa con il precedente sistema socialista cessato nel 1989, un relitto del comunismo: una critica di per sé discutibile date le radicali riforme della giustizia introdotte all’indomani della democratizzazione del paese e considerato anche il quasi integrale ricambio, anche per motivi generazionali, del personale254.
La riforma sull’ordinamento giudiziario, così per come è stata concepita, avrebbe riguardato la composizione della Corte suprema (Sąd Najwyższy), nel funzionamento del Consiglio nazionale della magistratura (Krajowa Rada
Sądownictwa, in parte ispirato al CSM italiano) e nella facoltà per il ministro della
giustizia di nominare e revocare secondo propria discrezionalità, con un limitato potere di controllo e moderazione da parte dello stesso giudiziario, i presidenti dei tribunali di ogni grado, i quali svolgono nei propri uffici funzioni essenzialmente amministrative e finanziarie, ma che per ciò stesso incidono nella formazione della giurisprudenza, in particolare attraverso poteri di trasferimento e assegnazione255.
Infatti i tre progetti di legge approvati dal parlamento polacco riguardavano nello specifico il progetto di legge di iniziativa governativa n. 1423 “Che emenda la legge sul Consiglio Nazionale della Magistratura e altre leggi”, il progetto di legge di iniziativa parlamentare n. 1727 “Sulla Corte suprema” ed il progetto di legge di iniziativa parlamentare n. 1491 “Che emenda la legge sul sistema delle corti comuni e altre leggi”. La notizia della riforma ha portato ad un’ondata di proteste nelle principali città della Polonia, tra le più imponenti dal 1989. I manifestanti riuniti sotto l’emblematico slogan “3XNIE” (ossia, “TRE NO”) chiedevano al presidente della Repubblica di porre il veto su tutte e tre le leggi.
Il presidente della Repubblica, deciso di non fare entrare in vigore norme così lesive, ha dato attuazione alle sue prerogative previste in Costituzione. Duda ha infatti posto il veto, rinviando al Sejm due delle tre leggi approvate in parlamento, quella sulla Corte suprema e quella sul Consiglio nazionale della magistratura, rinvio che, secondo il testo costituzionale, può essere superato solo da un voto a maggioranza di tre quinti dei presenti, situazione inarrivabile per il PiS. Duda ha poi annunciato che avrebbe presentato entro due mesi due disegni di legge alternativi, ma i suoi veti non hanno potuto fare a meno di innescare un conflitto con il PiS, e in particolare con il
della parte di ordinamento giudiziario che riguarda la magistratura giudicante. In sintesi, l’innovazione dovrebbe concretizzarsi su due direttrici, prendendo di mira l’organo di autogoverno e i presidenti dei tribunali. Il Consiglio nazionale della magistratura (un organo provvisto di copertura costituzionale negli artt. 186 e 187, e in parte modellato sull’esperienza del CSM italiano) dovrà essere soggetto a mutazioni della propria struttura e competenze, per incrementare il peso dei politici elettivi nel processo di selezione dei giudici (si segnala che il progetto è già stato oggetto di un parere critico da parte dell’OSCE). Per quanto attiene al funzionamento dei tribunali, la nomina dei loro presidenti spetterà al ministro della giustizia ma senza il necessario assenso del Consiglio nazionale della magistratura (acronimo KRS). E’ prevista inoltre l’estrazione a sorte come metodo generale, salvo eccezioni, di assegnazione delle cause. In merito si veda J. Sawicki, Prosegue il deterioramento dello stato di diritto, mentre il governo subisce una prima sconfitta ad
opera dell’Unione Europea, in Nomos 1-2017.
254 ID., La riforma tentata e poi (momentaneamente rinviata) dell’ordinamento giudiziario come tappa
ulteriore dell’involuzione dei rapporti tra poteri, ivi, p. 4.
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ministro della Giustizia Ziobro. Nasce così un potenziale conflitto di potere inedito tra personalità provenienti dallo stesso partito.
Il presidente Duda non nega a parole la necessità di una radicale riforma dell’ordinamento giudiziario polacco ed ha assunto un inedito ruolo di protagonista nella vicenda, facendosi promotore, oltre che dell’apposizione dei due veti, di due disegni di legge presidenziali dedicate rispettivamente alla Corte suprema e al Consiglio Nazionale della Magistratura. L’iniziativa presidenziale ricordiamo è chiaramente consentita dalla Costituzione, e inoltre conforme a una prassi che proprio nella materia del giudiziario contempla un ruolo attivo del capo dello Stato.
Come previto il 10 dicembre 2017 vede l’approvazione definitiva, dopo l’introduzione di un emendamento alla legge sul KRS voluto dal capo dello Stato Duda d’accordo con il gruppo parlamentare Kukiz 15, e la promulgazione delle due leggi di riforma della Corte suprema e del Consiglio nazionale della magistratura.
La riforma prevedela riduzione dell’età pensionabile da 70 a 65 anni, cosa che ha colpito in primis il primo presidente della Corte, determinando la decadenza di oltre un terzo dei componenti (un prolungamento del mandato dei giudici a rischio di decadenza potrà essere concesso dal presidente della Repubblica, per un periodo di tre anni rinnovabile per altri tre), violando così in maniera velata il principio dell’inamovibilità dei giudici sancito dalla Costituzione. Le tradizionali sezioni della Corte suprema saranno poi sostituite da una di diritto pubblico, una di diritto privato e da altre due sezioni del tutto innovative, in cui è forte la possibilità per il potere politico di interferire con le sue attività: una sezione disciplinare, munita di ampi poteri e di un trattamento economico privilegiato,causa di preoccupazioni per i rischi potenziali di intimidazione che la sua azione può esercitare nei confronti dell’intera magistratura giudicante, e una sezione «di controllo straordinario e degli affari pubblici» per ricorsi straordinari contro sentenze anche passate in giudicato ed emesse negli ultimi vent’anni, per la violazione delle libertà e dei diritti previsti in Costituzione, per sentenze adottate in erronea interpretazione o applicazione del diritto, o in contraddizione con le prove raccolte, e per la validità di tutte le elezioni (legislative, presidenziali, amministrative ed europee) e dei referendum. Viene inoltre esteso il numero dei componenti della Corte suprema, da 80 a 120, anche per riempire gli organici delle nuove sezioni disciplinare e sui ricorsi straordinari256.
Per quanto riguarda il Consiglio nazionale della magistratura è stata attuata una politicizzazione di quest’ultimo in quanto il Sejm dovrà eleggere anche i 15 componenti ‘togati’ dell’organo, in luogo della precedente elezione da parte della stessa magistratura257, prevedendone il rinnovo integrale dell’organo.
Le reazioni ai progetti presidenziali non sono affatto favorevoli. Le opposizione parlamentari e l’opinione pubblica, che era contraria alle leggi di luglio, si sentono deluse. Il partito al governo, il PiS, contesta in generale l’insufficiente
256 ID., Portata a compimento la riforma governativa della Corte Suprema e dell’ordinamento giudiziario. La
separazione del terzo potere appare ormai memoria del passato, ivi, p. 4.
257 L’art. 187 della Costituzione prevedeva già quattro componenti scelti dal Sejm tra i deputati nonché due
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radicalismo delle soluzioni proposte. La Commissione europea nel dicembre prende la decisione, dopo tre raccomandazioni e per la prima volta nella storia europea, di attivare la procedura d’infrazione dell’art. 7 TUE nei confronti della Polonia per violazione dello stato di diritto, in relazione proprio alle leggi giudiziarie.
Il 4 luglio 2018 viene approvatauna seconda legislazione concernente la Corte suprema, insieme all’avvio di una procedura innovativa di reclutamento di gran parte dei suoi membri con piccoli aggiustamenti tecnici adottati in parte per dare l’impressione di conformarsi ai rilievi critici della Commissione europea e in parte per consentire alla forza politica dominante di adeguarsi alle resistenze che provengono dalla stessa magistratura. Infatti viene previsto che i giudici supremi che abbiamo compiuto 65 anni (l’età pensionabie) vadano a riposo tranne coloro che, a seguito della presentazione di un certificato medico che ne attesti le ottime condizioni di salute, e abbiano presentato domanda di rimanere in carica per un periodo massimo di altri tre anni, a condizione che il Consiglio nazionale della magistratura esprima un parere favorevole, così come il presidente della Repubblica.
Così, in attuazione della legge, 27 dei 72 componenti della Corte Suprema vengono collocati a riposo in modo retroattivo per aver essere arrivati all’età di 65 anni, come dovrebbe fare la stessa prima presidente della Corte, Malgorzata Gersdorf. Quest’ultima ha rifiutato di presentare richiesta per restare in carica per un periodo supplementar, e si è dichiarata ancora a tutti gli effetti un giudice in carica (in quanto conforme alla Costituzione che fissa la durata incarico in sei anni). La prima presidente concorda con il presidente della Repubblica che sarà il giudice Iwulski che nell’immediato futuro ricoprirà il suo incarico, con la differenza che per Duda farà le sue funzioni provvisoriamente in attesa della nomina di un presidente definitivo, mentre per la Presidente, il giudice Iwulski si limiterà a sostituirla con funzioni vicarie nel corso di in periodo di ferie.
Il 2 agosto la Corte suprema tenta di difendersi con lo strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea in merito alla compatibilità con il diritto europeo della suddetta legge, in particolare per quanto attiene al collocamento a riposo con effetti retroattivi dei giudici che abbiano raggiunto un certo limite di età. A ciò si aggiunge un ulteriore procedimento di infrazione attivato dalla Commissione europea258, dovuto alla lesione dell’indipendenza e dell’inamovibilità dei giudici provocata sia dalla cessazione anticipata di quelli in carica sia dalla politicizzazione occulta dei criteri di reclutamento dei nuovi259.
Il ricorso per inadempimento attivato dalla Commissione europea nei confronti della Polonia dinanzi alla Corte di giustizia UE (in applicazione dell’art. 258 TFUE) (C-619/18, Commission v. Poland), ha ripotato successo: il 19 ottobre un’ordinanza cautelare della Corte di giustizia ha imposto alla Polonia di sospendere, in attesa di un giudizio definitivo, l’applicazione di alcune disposizioni di legge
258 La procedura dell’art. 7 TUE sembra essersi arenata soprattutto a causa dei requisiti di unanimità che
danno alle minoranze il potere di blocco, minoranze come qulla del gruppo di Visegrád su cui la Polonia può contare.
259ID., L’esecutivo si prepara a conquistare l’ordine giudiziario, che resiste appellandosi ad una debole Europa,
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relative all’organizzazione del giudiziario e in particolare della Corte suprema; di consentire ai giudici della stessa Corte di poter continuare ad esercitare le proprie funzioni godendo delle stesse garanzie loro accordate fino all’entrata in vigore delle leggi sulla cui compatibilità con il diritto europeo la Corte deva ancora decidere; di astenersi dall’immissione di nuovi giudici in sostituzione di quelli sottoposti dalla legislazione contestata al collocamento a riposo anticipato, e in particolare del primo presidente260.
Viene così approvata rapidamente una modifica alla legge sulla Corte suprema del dicembre 2017, secondo la quale non sono decaduti i giudici che in precedenza erano stati collocati a riposo dalla riforma organica e ne impone la reintegrazione con effetto immediato nei ruoli della Corte suprema, legge che risulta superflua agli occhi della Commissine e del Consiglio, in quanto l’ordinanza della Corte di Giustizia europea ha applicazione diretta.
Il 17 ottobre 2018 il governo, nella persona del ministro della giustizia Zbigniew Ziobro, nonché procuratore generale, ha sollevato in via d’azione una questione relativa alla compatibilità dell’art. 267 TFUE con la Costituzione polacca, in particolare per quanto attiene alla possibilità per i giudici nazionali di presentare rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia europea su questioni concernenti