Criticità e risultati della nuova conferenza dei serviz

Il legislatore è intervenuto nella disciplina della Conferenza dei servizi con l’intento di superare quelle lungaggini procedimentali dovute all’elevato numero di soggetti pubblici che sono chiamati a pronunciarsi, e all’ampia disfunzionalità dell’azione amministrativa che genera in alcuni casi delle vere e proprie paralisi dei percorsi decisionali. La Conferenza dei servizi, così come precedentemente disciplinata, non era in grado di risolvere queste problematiche rimanendo come “più spesso il luogo nel quale i nodi emergono e si

aggrovigliano, che non quello in cui si risolvono52_{”. La riforma Madia pur non effettuando}

trasformazioni radicali che mutino l’impianto di fondo, introduce comunque innovazioni

51La nuova conferenza dei servizi, <www.italiasemplice.gov.it/conferenza> 52 L. Torchia, I nodi della pubblica amministrazione, Napoli, 2016, cit. pag. 16

che non possono essere considerate di secondo piano perché incidono sulla funzione dell’istituto rendendolo “da strumento di coordinamento in strumento di decisione53_”

Per raggiugere tale obiettivo il legislatore ha effettuato scelte in alcuni casi anche criticabili, come ad esempio quella di rendere la conferenza dei servizi in forma semplificata come la forma ordinaria di conferenza. Questa modalità di conferenza infatti, è fondata sull’ utilizzo di strumenti informatici per lo scambio di pareri e invio degli atti in forma telematica. Con questo nuovo iter l’istituto perde i suoi connotati di conferenza intesa come confronto di persone in uno stesso luogo e nello stesso momento e torna sotto certi aspetti ad essere assimilata alla concezione di procedimento amministrativo anteriore al 1990 in cui l’amministrazione procedente avviava l’istruttoria, chiedeva i pareri alle altre amministrazioni e prendeva da sola la decisione. La nuova conferenza semplificata, è stata quindi concepita per gestire unicamente le questioni di minore rilevanza, con riferimento alle quali dovrebbe produrre importanti effetti semplificatori54. Se però l’atteggiamento della altre amministrazioni sarà, come spesso è avvenuto, ostruzionistico e scarsamente collaborativo è probabile che in molti casi la conferenza semplificata si sviluppi in una conferenza simultanea, con conseguente allungamento dei termini procedimentali e comportando una dilatazione dei tempi anche superiore a quelli previsti nella precedente disciplina. Sicuramente l’istituto della conferenza, così come intesa dalla precedente disciplina, che è tutt’ora riscontrabile nella conferenza in modalità simultanea è destinata a perdere centralità perché al modello collegiale di “amministrazione della complessità” saranno preferiti quelli della conferenza asincrona e del silenzio assenso, che garantiscono o dovrebbero garantire il raggiungimento di un risultato “sempre e comunque”55_.

Un’altra scelta oggetto di possibili critiche effettuata dal legislatore riguarda la compressione all’interno del procedimento amministrativo con termini molto stretti di interessi e autonomie. Tali interessi, anche da quello era già emerso dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 85/2013, sono messi tutti sullo stesso piano: “Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri.

53 Idibem cit. pag. 24

54 L. Carbonara, La nuova conferenza di servizi: la complessa ricerca della semplificazione, tra composizione degli interessi e celerità decisionale, <www.giustamm.it/print/dottrina/5432>

Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona”. La legge infatti li rende sempre più spesso paritetici lasciando la loro gerarchizzazione all’Unione Europea e alla Corte europea dei diritti dell’uomo, che sempre più spesso intervengono per indicare limiti al bilanciamento dei diritti fondamentali; alle quali fanno rinvio le nostre norme di semplificazione per individuare quei procedimenti esclusi dalle semplificazioni.

La compressione dell’autonomia dell’amministrazione e la razionalità del procedimento attraverso misure di semplificazione fatte di automatismi, come il silenzio-assenso, le decadenze o l’inammissibilità, hanno determinato un generico interesse alla celerità dell’azione amministrativa e ad una decisione qualunque essa sia, abbandonando ogni finalità di coordinamento e rendendo la conferenza uno strumento decisorio drasticamente semplificato56_.

La Riforma Madia sembra quindi depotenziare la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico e della salute spingendo tali interessi pubblici verso una normalizzazione cioè ad un assoggettamento non più ad un regime amministrativo speciale, ma ad alla disciplina ordinaria o comunque caratterizzata da minore specialità. Questo depotenziamento dal punto di vista procedurale, si concretizza nell’applicazione del silenzio-assenso anche agli uffici preposti alla tutela degli interessi sensibili con termine più esteso pari a novanta giorni ai sensi art. 17 bis legge 241/1990, Art.14 bis comma 4 per la conferenza semplificata. Per la conferenza simultanea un problema specifico invece non si pone, perché le amministrazioni di tutela non sono più parti necessarie del procedimento57.

“Sino ad oggi la conferenza è stata accusata di una non chiara scelta di metodo: l’irrisolta tensione tra semplificazione e coordinamento; e cioè tra autorità e consenso; ovvero tra unilateralismo e pluralismo. Il vero contenuto innovativo dell’attuale riforma riguarda proprio la chiara risoluzione della tensione in favore dell’autorità e dell’unilateralismo. E

56L. Torchia, I nodi della pubblica amministrazione, Napoli, 2016, cit. pag. 24

in questo, la disciplina della conferenza sembra coerentemente iscriversi nelle linee

generali della riforma della pubblica amministrazione”58_.

L’obiettivo di tale riforma è decidere in maniera celere evitando quindi tempi lunghi; tuttavia sarebbe necessario in primo luogo decidere bene e nell’interesse generale. Nonostante la nuova disciplina presenti le criticità evidenziate precedentemente, i risultati ottenuti con la nuova Conferenza dei Servizi in questi primo periodo non possono essere trascurati, in quanto sotto l’aspetto della celerità dell’azione amministrativa sono da considerare significativi.

Dai primi dati raccolti dal Centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento delle Pubblica Amministrazione (FORMEZ PA) è possibile verificare un efficace funzionamento della nuova Conferenza dei Servizi e in particolare della Conferenza dei servizi semplificata. Sulla base dei dati forniti da 73 comuni capoluogo di provincia nel periodo 1° Gennaio 2017- 30 Settembre 2017, il 77% delle Conferenze dei servizi si sono svolte in forma semplificata, mentre il restante 23% delle Conferenze si sono svolte in forma simultanea. Dal grafico seguente emerge inoltre che il numero di casi in cui la Conferenza Semplificata ha fallito e di conseguenza è stata necessaria la convocazione di una conferenza simultanea è decisamente basso rispetto al totale delle Conferenze indette.

58 E. Scotti, La nuova disciplina della conferenza di servizi tra semplificazione e pluralismo, 2016,

<www.ptpl.altervista.org/dottrina_contributi/2016/scotti_elisa_10082016_la_nuova_disciplina_della_conferenza _di_servizi.pdf>

Fonte: FORMEZ PA

La riforma, oltre ad aver inciso sulla tipologia di conferenza maggiormente utilizzata, ha avuto un impatto significativo anche sul tempo medio di conclusione dei procedimenti. Infatti se con la precedente disciplina della conferenza dei servizi il tempo medio di conclusione dei procedimenti secondo FORMEZ PA era di 210 giorni, grazie alla disciplina contenuta nella Riforma Madia adesso si attesta a circa 75,33 giorni di tempo medio di durata.

E’ possibile quindi concludere, che nonostante alcuni profili problematici che la Conferenza dei servizi presenta, i risultati ottenuti grazie a questo istituto così come recentemente modificato sono da considerare positivi ed incoraggianti in quanto sicuramente rendono più rapida la presa di decisioni pluristrutturate rendendo meno oneroso il rapporto tra Pubblica Amministrazione e privato cittadino.

77% 4% 18% 1%

Conferenze di Servizi

Conferenza Simultanea indette poichè altermine dellaconferenza semplificata sono state indicate condizioni o prescrizioni che hanno richiesto modifiche sostanziali

Conferenza Simultanee per decisioni complesse