IL DECRETO LEGISLATIVO 30 LUGLIO 1999, N

Il delicato problema dell’introduzione e dell’implementazione di un adeguato sistema di controllo nella Pubblica Amministrazione nel suo complesso è stato riproposto con l’emanazione del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286. Come sopra affermato, destinato originariamente agli enti locali, l’incipit del significativo processo di riforma va ricondotto alla legge n. 142 del 1990. Ma gli sforzi del legislatore deputati ad introdurre nell’ambito pubblico un innovativo processo di tipo manageriale sfociano nel decreto legislativo n. 286 del 1999106

: viene resa obbligatoria l’adozione di strumenti volti a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, viene prevista la valutazione delle prestazioni dei dirigenti e viene disciplinato il controllo strategico107_{, configurando così un sistema unitario ed integrato di controlli}108_.

Il d.lgs. 286/1999 disciplina il quadro complessivo del nuovo sistema dei controlli interni, ma permette ad ogni singola amministrazione di adottare gli strumenti ritenuti più idonei e che più si conciliano con la propria struttura organizzativa, con la propria dimensione, con la propria storia109_{. In particolare, nei confronti delle diverse}

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“Il D.lgs n. 286/1999 inserisce a pieno titolo il controllo di gestione nel sistema dei controlli interni della pubblica amministrazione specificando la necessità della sua integrazione con il controllo strategico e con i sistemi di valutazione dei dirigenti. In particolare, le disposizioni del D.lgs. n. 286/1999 si sono aggiunte a quanto inizialmente previsto dal D.lgs. n. 77/1995 e sono confluite nel Tuel (D.lgs. n. 287/2000) il quale, attraverso gli artt. 147, 196, 197 e 198 disciplina gli aspetti caratterizzanti il controllo di gestione negli enti locali”, Bertocchi M., Bisio L., I sistemi di indicatori come innovazione di processo, periodico: Azienditalia anno 2003 volume 10 fascicolo 6, Wolters Kluwer Italia srl, Milano, pag. 392.

107

Per maggiori approfondimenti sull’introduzione e sulle caratteristiche del controllo strategico si rimanda a Pozzoli S., Il controllo strategico: passo avanti o battuta d’arresto?, periodico: Azienditalia anno 2000 volume 7 fascicolo 5 pagg. 230-232, Wolters Kluwer Italia srl, Milano.

108

Cfr Bufano T. A., Savazzi A. M., Un ciclo integrato di programmazione e controllo, strategico e

gestionale. L’esperienza della regione Calabria, inserto di Azienditalia n. 5 del 2009, Wolters Kluwer

Italia srl, Milano, pag. IV.

109

Cfr Facchini C., Organizzazione, controllo e leadership, periodico: Azienditalia n. 9 del 2005, Wolters Kluwer Italia srl, Milano, pag. 575.

Amministrazioni Pubbliche, i principi del decreto assumono una forza vincolante differenziata: secondo l’articolo 1, secondo comma, il principio di separazione tra politica e amministrazione risulta vincolante per qualsiasi amministrazione, mentre i principi in ordine ai controlli interni vengono considerati obbligatori per i soli Ministeri e adeguabili alle normative regolamentari per gli enti locali e le Camere di Commercio. “Per gli enti del governo territoriale – regioni, province e comuni – i principi del decreto non sono da ritenere vincolanti, per cui la normativa si applica nei loro confronti solo alla stregua di principi generali, ai quali i rispettivi ordinamenti hanno facoltà di adeguarsi (art. 1 co. 3). Curiosamente il testo sembra attribuire agli enti locali e alle camere di commercio un’autonomia più ampia di quella prevista per le regioni; ma si deve intendere, anche sulla base dei principi costituzionali, che tutti gli enti del governo territoriale adeguano il proprio ordinamento ai principi del decreto, nell’ambito della propria autonomia normativa”110_.

Il decreto sostituisce integralmente la precedente disciplina dei controlli interni di cui all’articolo 20 del d.lgs. n. 29/93, superando talune incertezze e confusioni organizzative che si erano venute a creare, e quindi migliorando l’idea precedente di un controllo interno che spesso presentava numerosi accavallamenti e sovrapposizioni. Contrapponendo il controllo interno al controllo esterno, la nuova disciplina articola il sistema dei controlli111

in quattro fattispecie, differenziate per oggetto, parametri, misure e competenze:

110

Baldanza A., Battini F., Bondonio P., Carabba M., Cerulli Irelli V., D’Auria G., Frattini F., Gallucci L., Luciani F., Mancini A., Petronio F., Schlitzer E. F., Soi A., Zuliani A., Il sistema dei controlli interni

nelle pubbliche amministrazioni, a cura di Schlitzer E. F., Giuffrè Editore, Milano 2002, pag. 14.

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“Il controllo è una fase cruciale, se concepiamo l’organizzazione come sistema, in grado di correggere la sua direzione, in base alle informazioni che la fase di controllo è in grado di produrre. Il controllo è il fattore che dà vita all’organizzazione; infatti esso è un meccanismo omeostatico, in grado di ricondurre l’organizzazione stessa nelle condizioni di funzionamento più correnti e ottimali (…) La fase di controllo

a) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile:

“I controlli di regolarità amministrativa e contabile (controllo sulla gestione) sono affidati “agli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione, e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria”112_{. La previsione di un’attività di controllo sulla}

regolarità amministrativa, accanto a quella contabile, attribuita a professionalità prettamente contabili, consente un’interpretazione restrittiva dell’oggetto del controllo da porre in essere. Questo, infatti, è circoscritto alla vigilanza sulla regolarità dell’attività contrattuale, dell’amministrazione dei beni, della completezza della documentazione e degli adempimenti fiscali e non di regolarità amministrativa intesa di legittimità in senso ampio. Il controllo contabile è così demandato all’organo di revisione ed agli uffici di ragioneria per le rispettive competenze. Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, possono ricorrere anche a soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci”113

. b) Il controllo di gestione:

“Esso non è più sinonimo di “controllo interno” come nella precedente legislazione (in particolare nel d.lgs. n. 29/93), ma diventa una delle figure nelle quali l’istituto nel suo complesso si articola. Il decreto si preoccupa di indicare i fattori organizzativi minimi che le singole amministrazioni devono stabilire ai fini

permette all’organizzazione di ricevere il feed back necessario a individuare le cause delle non conformità (…) e ad agire per eliminarle, per perseguire con approssimazioni sempre maggiori gli obiettivi posti”, Facchini C., Organizzazione, controllo e leadership, periodico: Azienditalia n. 9 del 2005, Wolters Kluwer Italia srl, Milano, pag. 573.

112

Articolo 2, primo comma, d.lgs. n. 286/1999.

113

Collana di Studi e Ricerche sul Sistema-Azienda – Serie Pubblica amministrazione Vol.4, Ziruolo A.,

Il supporto informativo-contabile degli enti locali nel processo di programmazione e controllo, G.

dell’esercizio di questo tipo di controllo. In particolare, il decreto impone a ciascuna amministrazione, la definizione delle unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo; delle unità organizzative, il cui andamento gestionale deve essere oggetto di misurazione; delle procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili; degli indicatori da utilizzare per la misurazione dell’andamento della gestione; dell’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con riferimento all’intera amministrazione o a singole unità organizzative; delle modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi in relazione ai quali i costi sono sostenuti.

Nella sostanza, anche questa figura di controllo non presenta novità di rilievo, rispetto al passato e si conferma come strumento (di supporto della funzione dirigenziale nelle amministrazioni statali) di verifica dell’attività amministrativa, segnatamente sotto il profilo della gestione affidata agli uffici professionali (...). c) La valutazione del personale con incarico dirigenziale:

Tale forma di valutazione utilizza i risultati del controllo di gestione per misurare il rendimento dei singoli dirigenti, non solo sotto il profilo funzionale, e cioè dei risultati conseguiti in rapporto a obiettivi definiti e risorse stanziate e impiegate; ma anche sotto quello dei risultati organizzativi, vale a dire, della capacità di sviluppare le “risorse professionali” e “umane (…) ad essi assegnate” (art. 5, co. 1) (…).

d) La valutazione e il controllo strategico:

Essa consiste “nell’analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali

assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi” (art. 6); ed ha la finalità di “verificare, in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico”.

Il controllo strategico si differenzia dal controllo di gestione perché quest’ultimo ha ad oggetto, come appena detto, lo svolgimento dell’azione amministrativa in termini di efficacia, efficienza ed economicità. Il controllo di gestione presuppone perciò, per il suo stesso esercizio, riferimenti alla normazione, alla programmazione e all’indirizzo politico, i quali determinano obiettivi, risultati da raggiungere, finalità di una determinata politica pubblica. In sostanza, il controllo di gestione presuppone un’azione di governo determinata, sia attraverso lo strumento legislativo sia attraverso lo strumento dell’indirizzo politico da parte dell’autorità politica (per lo Stato, il Parlamento e il Governo).

Il controllo strategico deve invece essere concepito come attività di supporto all’autorità politica nella elaborazione di quegli atti che definiscono appunto una determinata politica pubblica. Esso si muove perciò a un livello diverso, e si può dire, più elevato, rispetto al controllo di gestione. Quest’ultimo infatti ha ad oggetto l’amministrazione, anzi determinate azioni amministrative in determinati contesti organizzativi; mentre il primo ha ad oggetto, se così può dirsi, la politica, cioè la determinazione delle diverse politiche pubbliche, delle quali successivamente la gestione amministrativa è strumento di realizzazione”114_.

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Baldanza A., Battini F., Bondonio P., Carabba M., Cerulli Irelli V., D’Auria G., Frattini F., Gallucci L., Luciani F., Mancini A., Petronio F., Schlitzer E. F., Soi A., Zuliani A., Il sistema dei controlli interni

Sebbene la normativa del decreto sia fondamentalmente finalizzata alla disciplina dei controlli interni, tuttavia è bene richiamare anche un altro tipico controllo esterno, attribuito alla Corte dei Conti. Infatti, in aggiunta alle tipologie di monitoraggi elencati nel d.lgs. n. 286/1999, va ricordato anche il controllo che deve essere effettuato da suddetta Corte quale organo predisposto alla valutazione dell’eventuale danno erariale prodotto nelle amministrazioni pubbliche115_{. Riguardo i controlli effettuati}

esternamente, già nell’articolo 57, comma quinto, della legge n. 142/1990 si prevedeva che il “collegio dei revisori esercita la vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell’ente”; il controllo strettamente giuridico veniva però superato da una funzione collaborativa intestata a suddetto organo, infatti lo stesso articolo 57, comma sesto, prevedeva che il collegio esprimesse “rilievi e proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità”116_.

115

Cfr Morigi P., Controllo interni e controlli esterni – Riesame delle competenze degli organi preposti

al monitoraggio dei conti e alle valutazioni, periodico: La finanza locale anno 2004 volume 24 fascicolo

12, Maggioli Editore, Rimini 1981, pagg. 9-10.

116

Per approfondimenti sul controllo di regolarità amministrativa e contabile cfr Baldanza A., Battini F., Bondonio P., Carabba M., Cerulli Irelli V., D’Auria G., Frattini F., Gallucci L., Luciani F., Mancini A., Petronio F., Schlitzer E. F., Soi A., Zuliani A., Il sistema dei controlli interni nelle pubbliche

2.2.3. D.P.R. 2 NOVEMBRE 2005, N. 254: IL REGOLAMENTO PER LA DISCIPLINA