LA RIFORMA BRUNETTA
3.3. IL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFORMANCE NELLE CAMERE DI COMMERCIO
3.3.2. IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE
Il Sistema di misurazione e valutazione della performance si inserisce nell’ambito del Ciclo di gestione della performance e, secondo l’articolo 7, terzo comma, del decreto legislativo n. 150/2009, individua:
a) i tempi, le fasi, le modalità, gli attori coinvolti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance;
b) i procedimenti di conciliazione relativi all’applicazione del Sistema;
c) le condizioni di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di collegamento e influenza con i documenti di bilancio e di programmazione finanziaria.
La definizione del Sistema rientra nella competenza degli OIV, al quale organo spetta la misurazione e la valutazione della performance organizzativa, mentre l’adozione dello stesso Sistema spetta all’organo politico amministrativo con l’emanazione di un apposito provvedimento, come definito dall’articolo 7, primo comma194.
Il Sistema deve essere strutturato in modo tale da:
consentire un’esaustiva rappresentazione del livello di performance, organizzativa ed individuale, atteso e realizzato, con l’evidenziazione dell’eventuale scostamento tra ciò che l’ente si impegna a conseguire e ciò che ha effettivamente conseguito, oltre che dell’analisi approfondita delle relative cause;
194
Cfr CIVIT delibera 104/2010, Definizione dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance
entro il 30 settembre 2010, pag. 2.
All’interno della stessa delibera, alla pag. 4 e ss., viene illustrato in modo esaustivo come il Sistema debba essere articolato.
consentire un monitoraggio continuo della performance, per poter individuare interventi correttivi in corso d’esercizio e garantire una rappresentazione adeguata degli elementi sintetici di valutazione d’insieme in merito all’andamento dell’organizzazione;
assicurare i requisiti tecnici della validità, affidabilità e funzionalità, e garantire agli attori interni a agli interlocutori esterni una facile comprensione dello stato della performance dell’amministrazione;
promuovere l’integrazione dei documenti di programmazione e rendicontazione della performance, esplicitando la responsabilità dei diversi soggetti in riferimento alla fissazione degli obiettivi e al loro conseguimento, atteso e realizzato;
assicurare la trasparenza totale dell’operato con l’indicazione dei soggetti responsabili195
.
Come indicato, gli ambiti oggetto di misurazione e valutazione sono sia la performance individuale che la performance organizzativa, evidenziando la necessità di un approccio sistemico ed integrato. In riferimento a questo aspetto, la delibera CIVIT n. 89 del 2010 si concentra sulla misurazione della performance a livello organizzativo196
, con lo scopo di valorizzare l’idea secondo la quale un’effettiva implementazione di un Sistema di misurazione della performance, quale orientato principalmente al cittadino, deve essere utile non solo per monitorare la soddisfazione delle esigenze dei cittadini stessi, ma anche per poter migliorare la capacità di scelta e di
195
Cfr CIVIT delibera 104/2010, Definizione dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance
entro il 30 settembre 2010, pagg. 3-4.
196
selezione in ordine all’allocazione delle risorse. Secondo le direttive della CIVIT, un Sistema di misurazione della performance è composto da tre elementi:
- gli indicatori, che devono essere collegati agli obiettivi definiti e generare risultati adeguati a questi;
- i target, ossia il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere, attraverso i quali è possibile monitorare, valutare e modificare i comportamenti, stimolando anche il miglioramento;
- un’infrastruttura di supporto e i soggetti responsabili dei processi di confronto, analisi, selezione e interpretazione dei dati.
Per rendere i Sistemi di misurazione ancora più efficaci, l’amministrazione può dotarsi anche di una mappa strategica, in modo da collegare obiettivi ad indicatori e indicatori di consuntivo ad indicatori previsionali. La stessa delibera n. 89 propone tre modelli di misurazione: la Balanced Scorecard, il Performance Prism, il Common Assessment Framework197
.
La Commissione definisce altresì i requisiti minimi che tale Sistema deve possedere. In particolare:
1. comprensibile definizione degli obiettivi;
2. presenza rilevante di indicatori di outcome198 tra gli indicatori attinenti obiettivi
che hanno un impatto sugli stakeholder esterni;
3. puntualizzazione dei legami tra obiettivi, indicatori e target;
197
Per un approfondimento e per un confronto dei tre modelli si rinvia a CIVIT delibera n. 89/2010,
Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance, pagg. 9-11.
Per tale argomento si rinvia anche a Tre modelli per la misurazione, www.ilsole24ore.com, 31 agosto 2010.
198
Per approfondimenti sull’outcome si veda CIVIT delibera n. 89/2010, Indirizzi in materia di parametri
4. fissazione degli indicatori in base alle schede e ai test proposti dalla Commissione199;
5. rilevazione concreta della performance, secondo la frequenza e le modalità definite nello schema di caratterizzazione degli indicatori di cui sopra200
.
Nella delibera CIVIT n. 114 del 2010 viene effettuata un’analisi sui documenti inerenti il Sistema trasmessi dalle amministrazioni in ottemperanza alle linee guida contenute nella delibera n. 104 del 2010, con lo scopo di poter evidenziare le criticità emerse relative sia alla performance organizzativa che alla performance individuale201
. In risposta a questo studio, vengono definiti i requisiti minimi del Sistema in relazione alle due tipologie di performance. Per quanto riguarda la performance individuale: viene chiarita la necessaria integrazione con il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa; viene richiamata l’adozione di un dizionario delle competenze con lo scopo di basare la valutazione dei comportamenti manifestati su criteri omogenei e, soprattutto, condivisi; viene descritta la definizione di target personalizzati relativamente alle competenze attese dagli individui; viene riconosciuta l’importanza dell’introduzione di scale che esprimano in maniera quantitativa le caratteristiche della prestazione erogata per poter così valutare la qualità del contributo individuale offerto; si precisa la necessità di poter modificare gli obiettivi e i relativi indicatori in corso d’anno, di assegnare i ruoli e le responsabilità ai valutatori e ai valutati, di comunicare i risultati conseguiti, di attuare piani per il miglioramento
199
In relazione alla metodologia da adottare per caratterizzare correttamente gli indicatori si veda CIVIT delibera n. 89/2010, Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione
e valutazione della performance, pag. 14 e ss.
200
Cfr CIVIT delibera n. 89/2010, Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema
di misurazione e valutazione della performance, pag. 12.
201
Cfr CIVIT delibera n. 114/2010, Indicazioni applicative ai fini della adozione del Sistema di
continuo; viene sottolineata la capacità delle procedure di conciliazione di risolvere l’eventuale contezioso derivante dalla nascita di conflitti nell’ambito del processo di valutazione della performance individuale; viene dato risalto all’efficacia della comunicazione sulla valutazione della performance individuale tramite la relazione annuale predisposta dall’OIV. I requisiti minimi da adottare per la definizione dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance organizzativa sono quelli già presenti nella delibera CIVIT n. 89 del 2010, oltre ai quali viene chiarito come il Sistema debba possedere chiare e condivise modalità di coinvolgimento degli stakeholder e, in riferimento alle fasi di gestione del Sistema, una esplicita definizione della tempistica interna di processo e delle varie responsabilità attribuite ai soggetti coinvolti202.
Per migliorare l’attuazione dei principi e degli strumenti previsti dal decreto, la Commissione, nell’anno 2012, ha pubblicato ulteriori indicazioni (delibera n.1 del 2012) in ordine sia ai Sistemi di misurazione e valutazione della performance sia in merito al Piano della performance. La delibera in oggetto viene esplicitamente descritta come un ulteriore guida da non sostituire alle precedenti, ma da considerarsi come integrativa per poter così proseguire il graduale processo di miglioramento volto a promuovere la corretta attuazione dell’intero Ciclo di gestione della performance e a migliorare il livello qualitativo dei predetti strumenti. Essendo parti integranti dello stesso sistema, i due strumenti, il Sistema e il Piano, vengono trattati nel documento in maniera congiunta. Viene infatti evidenziato come le amministrazioni, nelle loro prime elaborazioni dei suddetti documenti, abbiano adempiuto ad un mero obbligo formale della normativa senza porre particolare attenzione sulla sostanza e sulla qualità dei
202
Cfr CIVIT delibera n. 114/2010, Indicazioni applicative ai fini della adozione del Sistema di
contenuti. Si precisa innanzitutto come il processo di definizione, di adozione, di attuazione e di audit sia dei Sistemi che dei Piani debbano essere caratterizzati da un intenso grado di coinvolgimento su tutti i livelli dell’amministrazione, coinvolgimento ovviamente differenziato in relazione alle diverse tipologie di soggetti coinvolti. Inoltre, è necessario che le amministrazioni coinvolgano nel processo di definizione del Sistema e del Piano almeno gli stakeholder più significativi, cercando poi di individuare l’impatto della propria azione su questi soggetti e riuscendo così a definire gli outcome e gli obiettivi strategici in base alle esigenze e alle aspettative espresse dagli stakeholder stessi. In relazione al tema della trasparenza, viene ricordata la necessaria pubblicazione dei documenti nei vari siti istituzionali, in modo tale da permettere una diretta e facile accessibilità degli stessi, anche potendo accedere alle versioni successive e individuare così gli aggiornamenti che sono intervenuti nel tempo.
In merito allo stretto collegamento tra il Sistema e il Piano vengono evidenziati i seguenti aspetti:
a) all’interno del Piano della performance devono essere inseriti obiettivi strategici e operativi, con i relativi indicatori e target, che siano coerenti a quanto descritto nel Sistema. In particolare occorre che a tutti gli ambiti di misurazione e valutazione descritti nel Sistema (outcome, output, customer satisfaction, efficacia, efficienza, ecc.) siano collegati specifici obiettivi e indicatori, utilizzando per questi ultimi le schede dettagliate a livello di Sistema;
b) deve essere verificata una certa coerenza tra i contenuti dei due strumenti. Il Piano, infatti, deve racchiudere le evidenze, e i relativi esiti, afferenti l’implementazione delle metodologie descritte nel Sistema di misurazione e valutazione circa la definizione della mission, delle linee strategiche, delle mappe strategiche e del
grado di coinvolgimento dei vari interlocutori di riferimento, interni ed esterni, lungo le fasi di pianificazione e definizione degli obiettivi;
c) il modello di misurazione descritto nel Sistema (Balanced Scorecard, Common Assessment Framework, ecc.) deve essere lo stesso di quello chiaramente implementato all’interno del Piano;
d) a livello di misurazione e valutazione della performance individuale, tra il Piano ed il Sistema deve essere presente una stretta logicità e uniformità relativamente: alla corretta individuazione dei soggetti valutati e dei soggetti valutatori a tutti i livelli dell’amministrazione; all’utilizzo delle schede di valutazione individuale presentate nel Sistema, ricordando che al Piano devono essere allegate solo le schede afferenti la classe dirigenziale; al giusto peso attribuito ai vari indicatori e obiettivi, così come definito dal Sistema;
e) quanto previsto nel Sistema a livello di fasi, tempi, ruoli e responsabilità del processo di redazione del Piano deve trovare evidenza all’interno del Piano stesso203
.
203
Cfr CIVIT delibera n. 1/2012, Linee guida relative al miglioramento dei Sistemi di misurazione e
3.3.2.1. Il benchmarking nelle Camere di Commercio204
Secondo l’articolo 5 del d.lgs. n. 150/2009, gli obiettivi delle amministrazioni devono essere “commisurati ai valori di riferimento derivanti (…) da comparazioni con amministrazioni omologhe”. Al fine di mettere a confronto le performance raggiunte, già il D.P.R. n. 254/2005 aveva previsto l’utilizzo di indicatori e di sistemi di benchmarking; in particolare, secondo l’articolo 3, sesto comma, gli indicatori di efficacia, di efficienza e di qualità dei servizi inseriti negli enti camerali, per consentire un positivo confronto tra le varie Camere, devono essere strutturati tenendo in considerazione gli standard di calcolo comuni a tutti questi stessi enti. Per attivare questa operazione è stata istituita presso Unioncamere un’apposita commissione.
Uno degli strumenti che consente alle Camere di Commercio di operare un confronto tra la propria performance raggiunta e quella delle altre realtà camerali è il Sistema informativo Pareto. Il parallelismo viene effettuato mediante indicatori distinti in:
economico-patrimoniali; di struttura;
di processo.
1. In relazione a questi ultimi, è necessario ricordare che i processi delle Camere di Commercio possono essere distinti in processi primari, correlati in modo diretto all’erogazione dei servizi offerti dall’ente, e in processi di supporto, che contribuiscono in via indiretta all’erogazione del servizio (un esempio è il controllo di
204
Paragrafo tratto da Il benchmarking nelle Camere di commercio: il Sistema informativo Pareto, Unioncamere, www.unioncamere.gov.it.
gestione)205. Questi tipi di indicatori, ai sensi del sesto comma dell’articolo 35 del
D.P.R. 254/2005, possono essere classificati in indicatori di efficienza, di efficacia e di qualità dei servizi. Gli indicatori di efficacia consentono di misurare la capacità della Camera di raggiungere i livelli di servizio attesi; pongono in relazione il risultato raggiunto con quello programmato, potendo rilevare lo scostamento della gestione dai risultati raggiunti e la capacità dell’ente stesso di rispondere agli obiettivi definiti in sede di pianificazione e programmazione. Collegati a questi, gli indicatori di qualità permettono di misurare l’equilibrio tra i reali bisogni dell’utente finale e le prestazioni della Camera di Commercio, quindi la corrispondenza tra i livelli qualitativi programmati e quelli effettivamente raggiunti. Gli indicatori di efficienza misurano la capacità della Camera o di produrre quantità maggiori di output dati gli stessi input, o di produrre le medesime quantità di prodotti o servizi partendo da minori quantità di risorse impiegate.
In linea con quanto previsto dal D.P.R., lo stesso decreto legislativo n. 150 del 2009 richiede alle Pubbliche Amministrazioni un miglioramento della qualità dei servizi offerti, con un innalzamento degli standard qualitativi e con l’ottimizzazione dei costi. Gli indicatori di qualità vengono articolati in quattro dimensioni:
- l’accessibilità, intesa come la possibilità fornita all’utente, tramite la diffusione di mirate informazioni, di poter individuare chiaramente il luogo in cui la
205
Nel documento Il benchmarking nelle Camere di commercio: il Sistema informativo Pareto, Unioncamere, pagg. 14-80, vengono descritti i vari tipi di indicatori di processo che possono essere applicati ai processi primari (ad esempio, per la tenuta del Registro delle Imprese viene identificato come KPI il rispetto dei tempi di evasione delle pratiche Registro Imprese), e ai processi di supporto (ad esempio, per il Ciclo di gestione della performance viene identificato come KPI il grado di utilizzo delle risorse stanziate per gli interventi economici, per poter analizzare indirettamente la capacità della Camera di rispettare la programmazione delle attività e delle iniziative).
prestazione o il servizio possono essere richiesti e di poter utilizzarne la modalità di fruizione più efficiente ed efficace;
- la tempestività, ovvero il tempo che intercorre dal momento della richiesta al momento dell’erogazione del servizio o della prestazione;
- la trasparenza, attraverso la quale colui che richiede il servizio può usufruire di determinate informazioni per comprendere, ad esempio, come avviene l’erogazione del servizio, in quanto tempo e con quali spese poterlo ricevere; - l’efficacia, qualificabile come la rispondenza e l’attinenza del servizio o della prestazione erogata alle aspettative in capo al richiedente206
.
2. Le variabili strutturali, invece, sono monitorate dagli indicatori di struttura. Si riportano alcuni degli indicatori utilizzati207: la dimensione del personale
espresso in unità equivalenti che ha svolto attività all’interno della Camera nell’anno “x” su 1.000 imprese; il costo del personale, che indica il costo medio del personale della Camera di Commercio; il costo del personale a tempo determinato, che indica il costo medio del personale a tempo determinato e della dirigenza della Camera; il costo medio del personale riferito ad una determinata funzione istituzionale.
3. Gli indicatori economico-patrimoniali permettono di monitorare il bilanciamento tra i ricavi e i costi di esercizio (equilibrio economico), il bilanciamento tra le fonti e gli impieghi (equilibrio patrimoniale), il bilanciamento tra i flussi finanziari in uscita e quelli in entrata (equilibrio finanziario). Alcuni esempi sono208: il margine di
struttura finanziaria a breve, che misura la capacità della Camera di far fronte ai debiti
206
Cfr CIVIT delibera n. 88/2010, Linee guida per la definizione degli standard di qualità, pagg- 5-6.
207
Per maggiori dettagli sugli indicatori di struttura si veda Il benchmarking nelle Camere di commercio:
il Sistema informativo Pareto, Unioncamere, pagg. 83-108.
208
Per maggiori dettagli sugli indicatori economico-patrimoniali si veda Il benchmarking nelle Camere di
con scadenza entro dodici mesi attraverso crediti anch’essi a breve termine e con la liquidità disponibile; l’equilibrio economico della gestione corrente, che rileva l’incidenza degli oneri correnti rispetto ai proventi correnti; l’economicità dei servizi, che misura il rapporto tra i proventi generati dalla Camera rispetto agli oneri operativi.