3.2 AIA: fasi per il rilascio dell’AIA, il riesame e la relativa
3.2.1 Definizione e iter del provvedimento
In seguito al parere del Consiglio di Stato del 5 novembre 2017 numero 3838 che in sede consultiva aveva ribadito la necessità di dare forma ad una disciplina unitaria in materia di AIA, si è giunti alla individuazione di un apposito Titolo, il III-bis, della Parte II nel Codice dell’ambiente, introdotto ai sensi del d.lgs. 29 giugno 2010, n°12830, adottato in seguito all’intervenuta abrogazione in sede comunitaria della direttiva 96/61/CE, relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, poi sostituita dalla direttiva 2008/1/CE del Parlamento europeo del Consiglio che ha codificato tutte le successive modifiche. Il passo successivo, a livello comunitario, è stato l’emanazione della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali, che ha unificato sette direttive preesistenti relative alla disciplina di attività produttive o tecnologiche comportanti
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il rilascio di emissioni e ha accolto le varie proposte della Commissione europea per la riduzione e prevenzione e integrate dell’inquinamento. Con il d.lgs. 46/2014 si è avuta l’introduzione di importanti novelle al d.lgs. 152/2006 nella direzione di un approccio sinergico ed integrato tra i fattori ambientali implicati nell’autorizzazione e si è registrato un notevole un rafforzamento del principio dell’azione ambientale.
L’autorizzazione integrata ambientale è definita all’articolo 5, comma 1, lettera o-bis del Testo Unico dell’ambiente come “il provvedimento che autorizza l’esercizio di un impianto (di cui all’Allegato VIII) o di parte di esso a determinate condizioni che devono garantire che l’impianto sia conforme ai requisiti del decreto”. Essa può valere per uno o più impianti o parti di essi, che siano localizzati sullo stesso sito e gestiti dallo stesso gestore. L’articolo 4 comma 4 lettera c del d.lgs 152/2006 prevede inoltre che l’AIA è finalizzata a dettare misure volte ad evitare, ove possibile, o a ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua e nel suolo di sostanze inquinanti provenienti dalle attività riportate nell’allegato VIII ed estende tali misure anche ai rifiuti. L’ambito di applicazione indicato dall’allegato in questione individua diverse categorie di installazioni e di attività industriali per cui l’autorizzazione integrata ambientale è obbligatoria in quanto ritenute inquinanti dalle stesse istituzioni comunitarie157; tra di essi vi sono: gli impianti di ricerca sperimentali, diverse attività termiche come gli impianti di
157 TAR Torino sent. N° 286 del 2007
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combustione con potenza termica superiore ai 50 MW, le cokerie, le raffinerie di petrolio e gas, gli impianti di gassificazione e liquefazione del carbone. Ad esse si aggiungono le acciaierie e le fonderie, le attività dell’industria chimica (organica, farmaceutica, inorganica fitosanitaria ed altre), quelle dell’industria dei prodotti minerali, gli impianti di smaltimento o di recupero dei rifiuti pericolosi e non con capacità superiore a determinate soglie, gli inceneritori dei rifiuti urbani e altre varie attività tra cui concerie, macelli allevamenti zootecnici ecc. Tale elenco ricomprende sia installazioni per cui l’autorizzazione deve essere rilasciata dallo Stato che altre per cui è prevista la competenza regionale. Le diverse competenze sono state distinte indicando nell’apposito allegato XII (inserito dal d.lgs. 46/2014); esse sono: le acciaierie integrate, le raffinerie di petrolio, gli impianti di gassificazione e liquefazione del carbone o di scisti bituminosi (con soglia di 500 ton/d), gli impianti di combustine con potenza termica maggiore a 300 MW, le centrali termiche, altri impianti dell’allegato VIII situati in mare e diverse attività di industria chimica con determinate soglie di capacità produttiva. Per tutte queste attività e impianti è previsto il procedimento per l’AIA statale.
In via residuale, si considerano di competenza regionale le attività e gli impianti non presenti nell’allegato XII ma rinvenibili tra le restanti previsioni dell’allegato VIII. Quest’ultimo allegato ha notevolmente esteso il novero delle previsioni di AIA statale e regionali rispetto a quanto era stato previsto in sede comunitaria dalla direttiva 96/61 CE.
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È il Ministro dell’ambiente che viene indicato come autorità competente al rilascio dell’AIA statale e ciò è stato oramai confermato dalla prassi poiché non vi è alcuna previsione espressa che ne statuisca l’effettiva legittimità della sua funzione. La presenza di un’apposita commissione speciale IPPC, la partecipazione alla conferenza dei servizi da parte di diversi ministri e dall’obbligo imposto all’ISPRA e ai gestori di inoltrare i dati e le documentazioni al ministero dell’ambiente permettono di definirne la legittimazione come autorità competente per i provvedimenti statali. Le regioni hanno la facoltà di definire autonomamente l’autorità competente per l’AIA regionale. Al comma 15 dell’articolo 29 quater del d.lgs 152/2006 si prevede che per le installazioni di preminente interesse nazionale e di rilevante impatto ambientale possano esservi accordi tra il gestore, lo Stato, le regioni e gli enti locali interessati per una piena affermazione delle linee strategiche delle politiche aziendali nel rispetto delle politiche del territorio, in linea con gli obiettivi di sviluppo del sistema produttivo nazionale. In tal caso seguirà un’intesa formale che legittimerà il raddoppio dei termini entro cui terminare il procedimento. Il termine in questione sarà prolungato dunque a trecento giorni. L’eventuale accordo tra le parti menzionate è sprovvisto di cogenza ma, per prassi, è tale accordo che legittima le autorità pubbliche a concludere il procedimento di AIA in un lasso di tempo più ampio e dunque appare quasi come elemento imprescindibile per la proroga in questione. In
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senso contrario si è espressa la sezione III ter del TAR Lazio158 per cui l’accordo non viene qualificato come elemento necessario al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, né in senso diacronico né in senso logico. In dottrina159 ci si interroga circa la natura di tale accordo che resta avvolta da interpretazioni differenti che talora lo qualificano come accordo meramente procedimentale tra i soggetti pubblici coinvolti, tal’altra come espressione di agevolazioni per il proponente in fase procedimentale o ancora, rispetto al contenuto, come sede di valutazioni economiche - compensative.
Il procedimento con cui si giunge, ordinariamente dopo 150 giorni dalla domanda, al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale compendia, secondo quanto disposto dall’articolo 5 del d.lgs 59/2005, una fase di istanza degli interessati a cui segue una fase di pubblicità e informazione, conforme ai principi della Convenzione di Aarhus e di matrice europea, in cui è ammessa la possibilità al pubblico e ad eventuali controinteressati di visionare la documentazione e riportare eventuali osservazioni. Si assiste inoltre a diversi approfondimenti istruttori a cui segue la convocazione della conferenza dei servizi per poi giungere ad una decisione sul rilascio.
Nel titolo II bis, all’articolo 29 ter del D.lgs. 128/2010 si dispone che ai fini dell’esercizio di nuovi impianti, della modifica sostanziale e
158 TAR Lazio, sez. III ter, 212/2008
159 NANNETTI F, Impatti del testo unico ambientale sulla normativa IPPC, in Diritto all’ambiente, 2006, p .12 e ss
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dell’adeguamento del funzionamento degli impianti esistenti la domanda deve contenere le seguenti informazioni: l’impianto, il tipo e la portata delle sue attività, lo stato del sito di ubicazione dell’impianto, le fonti e le tipologie di emissione dell’impianto, la tecnologia utilizzata e le altre tecniche in uso per prevenire le emissioni dall’impianto oppure per ridurle, le materie prime e ausiliarie, le sostanze e l’energia usate o prodotte dall’impianto, le misure previste per controllare le emissioni nell’ambiente nonché le attività di autocontrollo e di controllo programmato delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente le misure di prevenzione e di recupero dei rifiuti prodotti dall’impianto. Il tutto deve essere correlato da una sintesi “non tecnica”. L’autorità pubblica procede all’individuazione degli uffici presso cui depositare la documentazione consentendo così al pubblico160 di prenderne visione e presentare osservazioni e modifiche in forma scritta161, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda. Entro lo stesso termine viene anche notificato al gestore richiedente l’avvio del procedimento in modo da permettergli di provvedere alla pubblicazione dell’iniziativa su quotidiani nazionali o regionali e sul sito web dell’autorità competente. Sono previsti una serie di rilievi istruttori successivi agli eventuali sopralluoghi e analisi elaborate dagli esperti designati dalle diverse amministrazioni territoriali, che compongono la Commissione
160 Articolo 29 quater, comma III, d.lgs 152/2006 161 TAR Piemonte, sezione II, sent. N° 2866 del 2007
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tecnico-istruttoria istituita presso il ministero dell’ambiente. In seguito a tali attività si procede alla convocazione di un’apposita conferenza dei servizi decisoria regolata dagli articoli 14, 14ter e 14 quater della legge 241/1990. Qualora si proceda per il rilascio di un’AIA statale, sono invitati anche i Ministeri dell’interno, del lavoro e delle politiche sociali, della salute e dello sviluppo economico, “oltre alle amministrazioni competenti in materia ambientale” e sono ammesse le proposte presentate da ISPRA. Nel caso in cui la convocazione sia regionale saranno ammesse alla conferenza anche “le altre amministrazioni competenti per il rilascio dei titoli abilitativi richiesti contestualmente al rilascio dell’AIA” e i pareri delle agenzie regionali e provinciali per la protezione ambientale (ARPA).
Il sindaco, qualora lo ritenga necessario nell’interesse della salute pubblica, ai sensi dell’art. 29-quater, comma 7, ha facoltà di chiedere all’autorità competente, con proprio provvedimento motivato, allegando la documentazione istruttoria e le eventuali proposte di modifica dell’AIA, di verificare la necessità di riesaminare l’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 29-octies., in presenza di circostanze intervenute successivamente al rilascio dell’autorizzazione. La giurisprudenza del TAR162 ha ribadito che il sindaco, pur potendo definire in sede di conferenza dei servizi delle autonome prescrizioni in relazione agli articoli 216 e 217 del r. d. 27 luglio 1934 numero 1265, non può agire in tal senso imponendo prescrizioni vincolanti ad
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industrie insalubri già sottoposte ad autorizzazione integrata ambientale poiché, in tal modo, risentirebbe la pienezza dell’approccio integrato. Le diverse novelle che hanno modificato la disciplina contenuta nel d.lgs 152/2006 dell’AIA hanno esteso il novero delle disposizioni con cui l’AIA è chiamata a garantire un’elevata ed integrata tutela ambientale, ivi comprendendovi prescrizioni anche con riferimento ad elementi (come il suolo) per cui in passato si lasciava libera autonomia decisionale all’autorità competente163.
L’articolo 29 sexies comma 6 bis prevede che l’autorizzazione comporti controlli specifici,164 una volta ogni 5 anni per le acque sotterranee o ogni 10 per il suolo così da monitorare gli eventuali effetti inquinanti dell’attività industriale oggetto del provvedimento. In tal senso sarà onere del gestore conformarsi alle previsioni indicate dal provvedimento alla cui violazione seguono sanzioni di diversa natura. Le Agenzie hanno il compito di monitorare il rispetto delle prescrizioni del titolo autorizzativo, la regolarità dei controlli e l’ottemperanza degli oneri informativi. Ciò avviene a spese del gestore. Sono ammesse ispezioni straordinarie da parte dell’autorità competente sugli impianti. La riforma ha previsto un parallelo incremento delle attività di scambio
163 PIZZANELLI G, Conciliare interessi amministrando, nel dialogo tra scienza tecnica e diritto, Il caso dei titoli abilitativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e dell’autorizzazione integrata ambientale; Pisa University Press, Pisa, 2017
164 CROSETTI A, I controlli ambientali: natura, funzioni, rilevanza, in Riv. giur. amb., 2007, 945 ss.
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di informazioni165 da parte delle autorità competenti sullo stato del rispetto delle prescrizioni AIA degli esercenti. Le autorità competenti sono tenute a comunicare al Ministero dell’ambiente, almeno ogni anno, i dati di sintesi relativi alle richieste di rilascio dell’AIA, la copia telematica delle autorizzazioni rilasciate e dei successivi aggiornamenti con un rapporto sulle eventuali situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni contenute (articolo 29 duodecies).
Sulla base dell’art. 29-terdecies devono, inoltre, trasmettere tramite l’ISPRA, periodicamente al Ministero dell’ambiente, una comunicazione relativa all’applicazione del titolo III-bis del Codice dell’ambiente in materia con particolare riferimento ai dati sulle emissioni, sui valori limite applicati agli impianti di cui all’Allegato VIII e sulle migliori tecniche disponibili su cui detti valori si basano, segnalando eventuali progressi rilevati nello sviluppo e nell’applicazione di tecniche emergenti.
L’autorizzazione integrata ambientale deve essere depositata dall’autorità competente nell’ufficio ove è stata presentata l’iniziativa da parte del gestore, e vi devono essere allegati la documentazione relativa ai risultati del controllo delle emissioni dell’impianto in questione, le informazioni rilevanti alla partecipazione dal pubblico.
165 PIZZANELLI G, Conciliare interessi amministrando, nel dialogo tra scienza tecnica e diritto, Il caso dei titoli abilitativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e dell’autorizzazione integrata ambientale; Pisa University Press, Pisa, 2017
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L’AIA indica le autorizzazioni che sostituisce tra quelle previste nell’allegato IX