L’AIA del d.l 207/2012 e il relativo riesame

aree e degli impianti che causavano le emissioni nocive oggetto del provvedimento e che era necessario che gli amministratori prendessero le migliori decisioni per la cessazione definitiva delle sostanze inquinanti. Un nuovo decreto del Gip confermava il sequestro preventivo e ricordava agli amministratori il compito di adottare “tutte le misure tecniche necessarie a scongiurare le situazioni di pericolo e ad eliminare le stesse”. Il 26 luglio 2012 viene siglato, intanto, un Protocollo d’Intesa “per interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione e riqualificazione” tra il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero per la coesione territoriale, la Regione Puglia, la Provincia di Taranto, il Comune di Taranto e il Commissario Straordinario del Porto di Taranto. Con il comunicato n° 252/2012 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale recante decreto del 27 ottobre 2012 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare si rende noto che si è provveduto al riesame dell’autorizzazione integrata ambientale rilasciata alla Società ILVA Spa ai sensi dell’articolo 29 octies comma 4 del d.lgs 152/2006208.

4.1.3 L’AIA del d.l. 207/2012 e il relativo riesame

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Il riesame viene così previsto sulla base delle risultanze delle attività specificatamente indicate in merito al Benzo(a)Pirene, sulla base delle comunicazioni di ARPA Puglia e delle perizie riportate dai provvedimenti del Gip; si dispone dunque che vi sia “il complessivo riesame dell’AIA rilasciata con decreto legge 450/2011, finalizzato ad adeguare il provvedimento alle conclusioni sulle BAT relative al settore siderurgico, nonché a eventualmente modificare gli elementi dei provvedimenti meritevoli di approfondimenti, integrazioni, chiarimenti indicati in premesse” tenendo al corrente il Presidente della Commissione istruttoria AIA – IPPC e l’ISPRA. Nel dicembre dello stesso anno viene emanato il decreto legge 207/2012, convertito in legge 231/2012, con cui si qualifica l’Ilva come uno stabilimento “di interesse strategico nazionale” e si prevede la possibilità per gli stabilimenti di interesse strategico nazionale di prosecuzione temporanea dell'esercizio entro trentasei mesi, in modo da garantire la totale attuazione delle prescrizioni contenute nell'AIA. In via generale, il legislatore prevede come presupposto per poter procedere al riesame dell’AIA l’esistenza di una particolare situazione di “criticità” tale da “incidere sulla salute” tanto da richiedere l’immediata rimozione degli effetti dannosi prodotti dall’attività dell’impresa sulla salubrità ambientale, oltre che, allo stesso tempo, l’esigenza di salvaguardare l’occupazione e la produzione209_.

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È così che la “crisi”, in questo caso riferita agli stabilimenti di interesse strategico nazionale, appartiene ad un genus più ampio ascrivibile a quanto previsto dal decreto crescita d.l 83/2012 per cui essa è rinvenibile in particolari “situazioni di crisi industriali complesse con impatto significativo sulla politica industriale nazionale” a cui si aggiungono i parametri210 relativi alla possibile perdita occupazionale e crisi ambientale che essa può comportare. Nello specifico211, l’articolo 1 del d.l 207/2012 individua alla base del potere di riesame dell’AIA in questione da parte del Ministro dell’Ambiente dei parametri più puntuali tra cui la qualifica dello stabilimento “di interesse strategico nazionale”, indicata in apposito decreto della presidenza del consiglio dei ministri, e la presenza di almeno duecento lavoratori subordinati, al servizio per l’impresa da almeno un anno.

Tali presupposti costituiscono una giustificazione e una serie di garanzie che legittimano ex ante il del potere delle PA di consentire la prosecuzione di un’attività altamente impattante con l’ambiente.

allo stabilimento Ilva di Taranto, Ambiente & Sviluppo, 2013, 221 ss. 210 _{Ripresi dal Preambolo del d.l. n. 207/2012, che hanno legittimato} l’intervento del Governo mediante l’adozione di decreti legge fondati su presupposti di straordinaria necessità e urgenza (articolo 77 cost.)

211 _{ARCONZO G, Note critiche sul “decreto legge ad Ilvam”, tra} legislazione provvedimentale, riserva di funzione giurisdizionale e dovere di prevenzione e repressione dei reati, Diritto Penale Contemporaneo, 2013, 16 ss.

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Il d.l 207/2012 sembrerebbe voler assegnare un’efficacia doppiamente conformativa212 del provvedimento di riesame dell’AIA prevedendo ab initio, le condizioni che legittimano il riesame stesso nella particolare situazione tarantina e, successivamente, la stessa continuazione dell’attività industriale è ammessa nel limite temporale dei 36 mesi “a condizione che vengano adempiute le prescrizioni contenute nel provvedimento di riesame” e dunque vengano contestualmente modificate le condizioni di esercizio nel rispetto delle BAT.

Il carattere doppiamente conformativo si palesa, dunque, nel voler integrare il contenuto cosiddetto “necessario” del provvedimento amministrativo con cui si consente la prosecuzione dell’attività ai presupposti stessi per cui deve essere ammesso il riesame, come indicato dal decreto legge. A sostegno di quanto detto, il II comma dell’articolo 1 del d.l. 207/2012 ribadisce che le sole prescrizioni e gli effetti individuati nell’AIA e nel provvedimento di riesame sono le sole misure con cui viene ammesso e a cui deve essere assoggettato il proseguimento dell’attività industriale.

Sono state elaborate poi norme finalizzate a “contrastare le criticità sanitarie riscontrate in base alle evidenze epidemiologiche nel territorio della provincia di Taranto”, che in realtà non comportano alcun beneficio immediato alla salute dei cittadini ma permettono lo

212 _{FREDIANI E, Autorizzazione integrata ambientale e tutela “sistemica”} nella vicenda dell’Ilva di Taranto, 17/7/2013 in federalismi.it

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stanziamento di risorse finanziarie per far fronte a danni alla salute già in corso; tra queste, l’articolo 1 bis del decreto prevede che l’Asl e l’Arpa dei territori su cui insistono gli stabilimenti per i quali è stato predisposto il riesame dell’AIA, sulla base di criteri metodologici contenuti in un apposito decreto ministeriale da emanarsi entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge, hanno il compito di predisporre un rapporto annuale di “valutazione del danno sanitario (VDS)213”. La valutazione del danno sanitario può essere definito come un istituto la cui funzione si colloca al “crocevia” tra tutela dell'interesse ambientale e di quello sanitario, funzionale alla raccolta di essenziali informazioni sulle quali dovranno fondarsi le valutazioni discrezionali delle autorità pubbliche.

Per la redazione del rapporto, il d.m. del 24 aprile 2013 prevede che esso tenga conto del concetto di “esito sanitario” ossia del “cambiamento dell'attuale o futuro stato di salute di un individuo o di una comunità che può essere attribuito ad azioni o scelte antecedenti”  e che l’obiettivo dell’istituto sia “fornire ulteriori elementi di valutazione per il riesame dell'autorizzazione integrata ambientale”, allo scopo di “indirizzarla a soluzioni tecniche più efficaci nel ridurre i potenziali esiti sanitari indesiderati”. La dottrina è concorde nel

213 _{TAGLIAFERRO M, Il caso Ilva di Taranto e la L.R. Puglia n. 21/2012 in} materia di Valutazione del Danno Sanitario: primi spunti critici, in Ambiente e sviluppo, n. 1/2013, pag. 23 e ss.

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ritenere che la VDS vada a colmare, ex post214, le diverse lacune che l’AIA, in particolare quella rilasciata all’Ilva, non riesce a compensare e prevedere dovendosi basare sul’attività istruttoria prevista per l’autorizzazione che risulta incompleta sul piano della prevenzione e valutazione di eventuali effetti dannosi che possano ripercuotersi sulla salute umana. In tale prospettiva, il rapporto (definito come “essenziale”) tra AIA e VDS conferma la dinamicità delle prescrizioni caratterizzanti l’autorizzazione integrata ambientale che necessitano, anche in tal caso, di continui aggiornamenti in un continuo monitoraggio delle relazioni intercorrenti tra le cause inquinanti e gli effetti rilevabili in ambito sanitario e ciò si mantiene anche in fase di riesame.

Nello studio dell’autorizzazione integrata ambientale come tratteggiata dal decreto legge “Salva Ilva”, la natura “dinamica” evidente in tale istituto si atteggia a provvedimento che, con riferimento al proprio contenuto, presenta una “fattispecie provvedimentale a formazione progressiva”215_{, in una prospettiva di continuo divenire che mantiene} tale peculiarità anche in fase di riesame, come visto finora anche in tema di VDS. Ciò è stato successivamente confermato anche nel noto decreto legge “salva Ilva – bis” n° 61 del 2013 ove si continuano a

214 _{FREDIANI E, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi} sensibili , Diritto Amministrativo, fasc.3, 1/9/2017, pag. 447

215 _{FREDIANI E, Autorizzazione integrata ambientale e tutela “sistemica”} nella vicenda dell’Ilva di Taranto, 17/7/2013 in federalismi.it

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prevedere una serie di prescrizioni comportamentali con cui poter garantire la piena attuazione del decreto che asseconda e non limita l’attività industriale in corso e, al contrario, ne attribuisce rilevanza rendendola oggetto dell’autorizzazione stessa per cui è previsto il continuo monitoraggio dal commissariamento straordinario disposto dal decreto.

Volendo osservare gli effetti propri del provvedimento, l’AIA così descritta è caratterizzata da una nuova efficacia temporale prolungata o durevole che non circoscrive i suoi effetti in una realtà istantanea ben precisa; il suo dilatarsi nel tempo viene giustificata dalle possibili nuove modifiche relative alle BAT216 con cui bisogna aggiornare le prescrizioni dell’autorizzazione stessa. Scavalcando i limiti imposti dal sequestro preventivo precedentemente eseguito, neutralizzandone totalmente gli effetti, si permette che la società possa immettersi nel possesso dei beni dell’impresa e si autorizza la prosecuzione dell’attività produttiva nello stabilimento e la commercializzazione dei prodotti per tutto il periodo di validità dell’AIA e che quest’ultima dunque prevalga sui provvedimenti di sequestro giudiziario,

216 _{LABARILE M. A., Autorizzazione integrata ambientale, come cambia il} ruolo delle BAT (Best Available Techniques), in Rivista Giuridica dell'Ambiente, Milano, Giuffrè, 2013

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rendendola “ultrattiva”217_{, stravolgendo le finalità stesse per cui nasce} tale istituto218.

Il decreto in questione ha alimentato il malcontento generale al punto tale da consentire alla Procura della Repubblica di Taranto di sollevare contro il Governo il conflitto di attribuzioni vedendo violate le prerogative costituzionali che sono rimesse all’obbligatorietà dell’azione penale, (articolo 112 Costituzione) e alle garanzie con cui il pubblico ministero è chiamato a esercitare l’azione penale nel rispetto delle tutela accordate dalla legge sull’ordinamento giudiziario (articolo 107 Costituzione).

La complessità della vicenda ha portato la Corte Costituzionale a pronunciarsi più volte nei diversi momenti salienti che hanno caratterizzato la vicenda tarantina. Nella sentenza n° 85 del 9 maggio 2013 vengono dichiarati, da un lato, inammissibili e, dall'altro, infondate le questioni di legittimità219 _{costituzionale aventi ad oggetto} il d.l. 207/2012 sollevate dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto.

217 _{CASETTA E, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2011,} p. 567.

218 _{DI CRISTINA F, Gli stabilimenti di interesse strategico nazionale, cit., p.} 374,

219 _{CUNIBERTI M, La Consulta rigetta le questioni di costituzionalità sul} c.d. «decreto Ilva», in Ambiente&Sviluppo, 6/2013, pagina 505 e seguenti

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La Corte Costituzionale si è espressa, inoltre, alla luce dei decreti legge220 che hanno interessato l’Ilva di Taranto, definendo l’AIA come un provvedimento condizionato “proiettato” nel tempo, di natura “complessa”, caratterizzato da contenuto variabile in relazione al cambiamento delle migliori tecniche disponibili relative ad uno specifico settore materiale.

Citando il Considerato in diritto n° 7.2 della sentenza si ribadisce la natura “dinamica” del provvedimento , poiché essa “contiene un programma di riduzione delle emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato (…), al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore”.

D’altra parte, ponendo l’attenzione sulle peculiarità specifiche del riesame, lo stesso art. 29 octies, comma 4 definisce il riesame come un procedimento di revisione dei valori e delle prescrizioni dell’AIA e consente dunque a garanzia della “sicurezza di esercizio di una determinata attività” la modificazione sostanziale delle migliori tecniche disponibili o la definizione di “altre tecniche” idonee”; il d.l 207/2012 colloca tale istituto come crocevia tra esigenze

220 _{ARCONZO G, Il decreto legge “ad Ilvam” approda alla Corte} Costituzionale: osservazioni preliminari al giudizio di costituzionalità, Diritto Penale Contemporaneo, 2013, 28 ss.

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contrapposte221 attinenti rispettivamente alla tutela dell’ambiente e della salute, alla garanzia della continuità dell’attività produttiva di uno stabilimento di interesse strategico nazionale ed infine alla salvaguardia dell’occupazione, ponendosi in una prospettiva di bilanciamento dei diversi interessi in questione.

In tal senso, osservando la pronuncia della Corte Costituzionale con cui si afferma la legittimità dell’articolo 1 del decreto in questione, si ribadisce che la ratio della disposizione in oggetto “consiste nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione222_{, in particolare alla salute (art. 32 Cost.),} da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso”. In tale prospettiva, si ritiene che il contenuto dell’AIA dell’Ilva, sebbene non sia “necessariamente il migliore in assoluto223”, dall’altro “deve presumersi ragionevole, avuto riguardo alle garanzie predisposte dall’ordinamento quanto all’intervento di organi tecnici e del personale competente; all’individuazione delle

221 _{ARCONZO G, Il decreto legge “ad Ilvam” approda alla Corte} Costituzionale: osservazioni preliminari al giudizio di costituzionalità, Diritto Penale Contemporaneo, 2013, 28 ss.

222 _{PIZZANELLI G, Conciliare interessi amministrando, nel dialogo tra} scienza tecnica e diritto, Il caso dei titoli abilitativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e dell’autorizzazione integrata ambientale; Pisa University Press, Pisa, 2017

223 _{CAVANNA V, AIA: riesame ed efficacia alla luce della vicenda relativa} allo stabilimento Ilva di Taranto, Ambiente & Sviluppo, 2013, 221 ss.

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migliori tecnologie disponibili; alla partecipazione di enti e soggetti diversi nel procedimento preparatorio e alla pubblicità dell’iter formativo, che mette cittadini e comunità nelle condizioni di far valere, con mezzi comunicativi, politici e anche giudiziari, nelle ipotesi di illegittimità i loro punti di vista”.224

L’articolo 1 non esplicita espressamente il destinatario del suo contenuto, per quanto possa essere facilmente valutato come “norma su misura” al caso di specie; l’articolo 3 del d.l 207/2012, invece, fa espresso riferimento all’AIA rilasciata all’Ilva tarantina e sembrerebbe promuovere il provvedimento autorizzatorio del decreto a vera e propria legge, tanto da rendere incerta la sua natura di provvedimento amministrativo abilitativo. Autorevole dottrina ha infatti paragonato il decreto Salva Ilva ad una legge - provvedimento225 ossia un atto formalmente legislativo ma sostanzialmente amministrativo,226 sostanzialmente privo della generalità ed astrattezza caratterizzanti le diverse norme di legge. A riguardo, la Consulta, aderendo alla “teoria formalistica” della legge, ritiene non fondata l’affermazione relativa

224 _{CAVANNA V, Ilva: criterio di ragionevolezza e bilanciamento dei diritti} (nota a Corte cost. n. 85/2013), in Ambiente&Sviluppo, 7/2013,

225 _{MARCHETTI A, Il “decreto ILVA”: profili di costituzionalità di una} legge – provvedimento , in federalismi.it 17/7/2013

226 _{MORELLI A, Il decreto Ilva: un drammatico bilanciamento tra principi} costituzionali, in Diritto penale contemporaneo, 2013, 1, pag. 7 e ss., in cui si legge che: «la natura provvedimentale dell’atto […] non è rivelata tanto, o soltanto, dalla presenza di espliciti riferimenti a situazioni o a soggetti specifici» ma è semmai «la ristrettezza dell’effettivo ambito applicativo della disciplina a fare di una legge (o di un atto ad essa equiparato sul piano dell’efficacia) una legge-provvedimento».

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ad una possibile “legificazione” dell’autorizzazione rilasciata a favore della società di cui si discute. Essa sottolinea come nell’articolo 3 del decreto sia presente il carattere di disposizione-provvedimento inserita all’interno di un più ampio testo normativo avente ad oggetto in generale le situazioni di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale e, con riferimento alla natura giuridica della particolare AIA, si nega all’articolo 3 del decreto qualunque potere con cui determinare un’automatica “promozione” al rango legislativo del provvedimento amministrativo in questione. Appare evidente come l’AIA dello stabilimento, prevista dal decreto legge 207/2012 presenti in questo caso un proprio carattere “esterno”227 ed autonomo rispetto alla disposizione legislativa stessa che la richiama per cui è previsto un regime specifico nel decreto “Salva Ilva”; “l’intento del legislatore non è stato quello di incorporare l’AIA nella legge, ma solo di prevedere un effetto combinato di atto amministrativo e legge, effetto che mantiene la sua peculiarità e la sua efficienza rispetto al fine, a condizione che rimangano ferme la natura dell’uno e dell’altra”. Guardando alla motivazione della sentenza, la Corte non sembra aver condotto questo

scrutinio secondo i canoni228 da lei stessa prefissati in merito al giudizio di

227 _{FREDIANI E, Autorizzazione integrata ambientale e tutela “sistemica”} nella vicenda dell’Ilva di Taranto, in federalismi.it 17/7/2013

228 _{Corte cost., sent. 94/2009, punto 7.6 del considerato in diritto in cui ha} riconosciuto l’ammissibilità delle leggi-provvedimento purché «siano osservati i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e dell’intangibilità del giudicato e non sia vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso»; non pare sia stata valutato il d.l 207/2012 sulla base dei parametri ivi riportati.

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ragionevolezza, facendo spesso un generico richiamo a “situazioni di

emergenza”. Si garantisce , ad ogni modo, la relativa assoggettabilità ai normali rimedi giurisdizionali esperibili nei confronti dei provvedimenti amministrativi229.

Il riconoscimento del carattere autonomo ed “esterno” dell’AIA rispetto alla disposizione legislativa che la richiama ha favorito l’elaborazione di una particolare disciplina dei controlli e delle garanzie che evidenzia maggiormente la natura amministrativa dell’AIA di cui all’art. 3 del d.l. n. 207/2012.

Il decreto Salva Ilva, al 3 comma dell’articolo 1 afferma che, fatte salve “le altre disposizioni di carattere sanzionatorio penali e amministrative contenute nelle normative di settore”, la mancata osservanza delle prescrizioni contenute nell’AIA “riesaminata” determina quale conseguenza quella della “sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato della società risultante dall’ultimo bilancio approvato”.

La lettura restrittiva della norma aveva portato ad individuare un periodo temporale di “immunità” corrispondente ai 36 mesi decorrenti dal rilascio dell’AIA “riesaminata” entro i quali l’impresa avrebbe potuto proseguire l’attività industriale tenendo conto della possibile sanzione pecuniaria pari al dieci per cento del fatturato risultante

229 _{VIVALDI E, Il caso Ilva: la “tensione” tra poteri dello Stato ed il} bilanciamento dei valori costituzionali, in federalismi.it 17/7/2013

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dall’ultimo bilancio prevista in caso di violazione delle “condizioni” apposte alla nuova AIA. La Corte ha respinto totalmente tale impostazione, precisando la necessità di dare una lettura “di sistema”230 _{e contestuale dell’articolo 1, comma 3, finalizzata piuttosto} al rafforzamento del sistema dei controlli e delle sanzioni in caso di violazione medio tempore delle prescrizioni contenute nell’AIA “riesaminata”. La previsione contenuta nel comma 3 dell’art. 1 del d.l. 207/2012 deve essere letta “in combinazione con quelle che dispongono la perdurante applicabilità, nel corso dei 36 mesi, delle sanzioni amministrative e penali vigenti”, potendosi così giungere alla conclusione per cui in tal caso “non solo non vi è alcuna sospensione dei controlli di legalità sull’operato dell’impresa autorizzata alla prosecuzione dell’attività, ma vi sono un rafforzamento ed un allargamento dei controlli sull’osservanza delle prescrizioni contenute nell’AIA riesaminata”. L’articolo 3, comma 4 del decreto legge istituisce a riguardo, la figura del Garante con riguardo allo specifico caso dell’Ilva di Taranto. Nato in considerazione della speciale situazione “sensibile” di contestuale emergenza ambientale, economica ed occupazionale che caratterizza la vicenda dell’Ilva, esso si colloca in una duplice funzione di vigilanza sull’attuazione delle disposizioni del d.l. n. 207/2012 e in relazione alla garanzia del “monitoraggio dell’esecuzione delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione integrata ambientale” rilasciata in data 26 ottobre 2012. Il Garante

230 _{Corte Cost, sent. 85/2013}

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presenta profili e caratteri statici e dinamici; è figura di “indiscussa indipendenza, competenza, ed esperienza”. Esso, nello svolgimento delle proprie funzioni, deve favorire l’approccio “partecipativo” che è proprio di ogni strumento di command and control. Ciò viene esplicitato nella versione originaria del comma 6 dell’articolo 3 del decreto, per cui è ammessa la consultazione delle “rappresentanze dei lavoratori”. L’attuale versione, mediante il richiamo ai “pilastri” posti a base della Convenzione di Aarhus del 1998231, ha di fatto contribuito a porre a fondamento dell’azione del Garante i fondamentali principi di informazione, trasparenza e partecipazione effettiva dei cittadini. Tali finalità permettono un coinvolgimento totale di tutte le istituzioni e “frazioni” della società civile interessate direttamente da una vicenda estremamente delicata per cui è doveroso un bilanciamento tra interessi e valori confliggenti232.

La particolare natura giuridica dell’AIA rilasciata all’Ilva nel 2012 non può essere ricondotta meramente alla categoria delle autorizzazioni “condizionate” con valenza spiccatamente conformativa, assumendo sempre più la natura di provvedimento “vigilato” secondo un regime speciale di controlli idoneo a coinvolgere le Istituzioni e la società civile.

231 _{CROSETTI A, FRACCHIA F (a cura di), Procedimento amministrativo e} partecipazione, Milano, 2002, pp. 109

232 _{MORELLI A, Il decreto Ilva: un drammatico bilanciamento tra principi}