4.1 Una nuova realtà industriale: le origini dell’attuale
4.1.4 I decreti legge successivi e la situazione ambientale
Il decreto legge 61/2013233 rubricato “Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale”, convertito in legge 89/2013, dispone e disciplina, con particolare riguardo all'Ilva, il commissariamento straordinario di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva comporti pericoli gravi e rilevanti all'ambiente e alla salute a causa dell'inottemperanza alle disposizioni dell'AIA. A tal fine, si incarica l’Ispra e Arpa Puglia delle attività di accertamento, contestazione e notificazione delle violazioni sul rispetto dell’AIA, per cui devono essere inoltrate da queste ultime, relazioni semestrali sullo stato dei controlli direttamente al Parlamento, abrogando il Garante istituito dal d.l. 207/2012. Viene creato un comitato di tre esperti nominati dal Ministero dell’ambiente per la predisposizione di un Piano delle misure e attività di tutela ambientale e sanitaria comprensivo dei tempi e delle azioni per attuare l’AIA. Il “Salva Ilva bis”, modificando l’articolo 2 del d.l. 207/2012, ha dichiarato di
233 GIAMPIETRO F, Ilva: dalla sentenza della Sovrana Corte n. 85/2013 al D.L. n. 61/2013, in Ambiente&Sviluppo, 8-9/2013, pagina 705 e seguenti.
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interesse nazionale tutti gli stabilimenti siderurgici della società Ilva s.p.a., non solo quello pugliese. Nel successivo d.l. 101/2013, convertito nella legge 125/2013, si autorizza la costruzione e la gestione delle discariche per rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi localizzate nel perimetro dell'impianto produttivo dell'ILVA di Taranto e prevede la possibilità per il commissario straordinario di sciogliersi dai contratti con parti correlate in corso d'esecuzione alla data del decreto che dispone il commissariamento dell'impresa, ove questi siano incompatibili con la predisposizione e l'attuazione dei piani. In ordine temporale, si registrano notevoli modifiche in merito all’autorizzazione integrata ambientale già precedentemente elaborata ad hoc dai decreti legge “Salva Ilva” e “Salva Ilva bis”; ciò lo si deve all’emanazione del decreto legge 136/2013, successivamente convertito nella legge 6/2014, che, in primis, predispone nuove misure necessarie per il reperimento delle risorse con cui il commissario straordinario è chiamato a attuare il proprio incarico.
In relazione all’AIA, la legge 6/2014234 dispone che il decreto del Ministero dell’ambiente con cui si procede all’ approvazione del piano, previsto dal d.l. n° 61 del 2013, conclude ed integra i procedimenti di riesame previsti dall'autorizzazione integrata ambientale stessa; ad essa sono ammesse eventuali modifiche ai sensi degli articoli 29-octies e
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29-nonies del Testo Unico dell’Ambiente. Si definisce meglio l’interpretazione dell’espressione “progressiva adozione delle misure”, indicata al comma 8 dell’articolo 1 e si modifica il comma 9 del medesimo articolo. Il procedimento per l'espressione dei pareri, visti e nulla-osta relativi agli interventi previsti per l'attuazione del piano dell’articolo 1 comma 9 del d.l. 61/2013 è stato oggetto di importanti modifiche avute successivamente con il d.l. 100/2014, emendato a sua volta dal Governo con il decreto legge sulla competitività.235 Nonostante gli sforzi dell’autorità governativa e di quelle giudiziarie, giunti alla consapevolezza che il rispetto delle prescrizioni contenute nell’AIA ancora fatica nel compiersi e, non diversamente, le sorti del più grande complesso siderurgico europeo sono ancora lontane dall’essere definite, si è giunti, con la legge 116/2014, all’introduzione del comma 1 ter all’articolo 1 comma 9 del decreto Salva Ilva bis, con cui si prevede che la proposta relativa ad eventuali interventi in materia debba essere sollevata dal sub-commissario entro 15 giorni dalla disponibilità dei relativi progetti. Il Ministero dell’ambiente a questo punto, convoca una conferenza di servizi che si deve pronunciare entro 60 giorni dalla convocazione. Tale conferenza si esprime dopo aver acquisito, se necessario, il parere della commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale. Il parere risultante dalla conferenza dei servizi, qualora riguardi la valutazione di impatto ambientale del progetto sarà rilasciato entro 60 giorni dalla presentazione, viceversa,
235 D.L. 91/2014
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se attiene alla verifica di assoggettabilità entro 30 giorni, tenendo conto, in entrambi i casi, dei 15 giorni previsti per le osservazioni del pubblico interessato. Decorso tale termine, i pareri non espressi si intendono resi in senso favorevole.
La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è adottata con decreto del Ministro dell’Ambiente e costituisce variante ai piani territoriali e urbanistici, per la quale non è necessaria la VAS.
In caso di motivato dissenso delle autorità per la tutela ambientale, sanitaria, culturale o paesaggistica, il Consiglio dei Ministri si pronuncia sulla proposta, previa intesa con la regione o provincia autonoma interessata (entro i 20 giorni successivi all’intesa). L’intesa si intende comunque acquisita decorsi 30 giorni dalla relativa richiesta. La legge 116/2014, al comma 3, rinnova l’articolo 2 del d.l. 61/2013 con il comma 1 bis; esso sottolinea l’impellenza e la gravità della realtà industriale tarantina disponendo che “gli interventi previsti dal piano di cui all'articolo 1, comma 5, sono dichiarati indifferibili, urgenti e di pubblica utilità e costituiscono varianti ai piani urbanistici”. Allo stesso articolo 2 del d.l. 61/2013 si introduce, inoltre, il comma 3 ter con cui si richiede che entro il 31 dicembre 2015, il commissario straordinario debba presentare al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e all'ISPRA una relazione sulla osservanza di almeno l’80 per cento delle prescrizioni del piano in scadenza per quel primo periodo. Venendo rispettate le prescrizioni
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contenute nel piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria nei termini previsti, come approvato dal D.P.C.M. 14 marzo del 2014, si introduce una sorta di “presunzione di liceità” in capo ai commissari straordinari che, nel rispetto delle prescrizioni avrebbero agito in maniera corretta, adempiendo con la diligenza richiesta dalla natura degli incarichi, reputando tali prescrizioni come “adempimento delle migliori regole preventive in materia ambientale, di tutela della salute e dell' incolumità pubblica e di sicurezza sul lavoro”.
Con riferimento alla sicurezza sul lavoro, in seguito alla morte di un operaio dovuta a gravissime ustioni nell’altoforno 2 dello stabilimento, nel giugno del 2015 si è stato disposto il sequestro preventivo senza facoltà d’uso236 dell’altoforno in questione. Come di consueto nella vicenda tarantina, il Governo ha emanato tempestivamente il d.l. 92/2015, avente ad oggetto “Misure urgenti in materia di rifiuti e di AIA, nonché per l’esercizio dell’attività d’impresa di stabilimenti di interesse strategico nazionale”, quasi a mo di risposta al provvedimento giudiziario di sequestro poco prima disposto, riproponendo il consueto braccio di ferro237 tra potere normativo e potere giudiziario. L’articolo 3 del decreto in questione dispone, facendo esplicito riferimento al d.l. 207/2012, dispone nuovamente che
236 PULITANO’ D, Fra giustizia penale e gestione amministrativa: riflessioni a margine del caso Ilva, Diritto Penale Contemporaneo, 2013, 44 ss
237 GRASSI F, Il caso Ilva: ancora un conflitto tre legislatore e giudici, in Riv. Quad. Dir. Amb, n° 2/2015
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l’attività produttiva non potesse essere interrotta da un provvedimento di sequestro “al fine di garantire il necessario bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva, di salvaguardia dell’occupazione, della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell’ambiente salubre” e ciò fin anche quando lo stesso fosse stato adottato in caso di reati concernenti la sicurezza sul luogo di lavoro. Il bilanciamento dei diritti in questione deve basarsi sull’applicazione della normativa settoriale con cui il Legislatore aveva idealizzato l’equilibrio degli interessi in gioco e dunque sulla base dell’AIA del decreto legge Salva Ilva del 2012.
Si predispone quindi la continuazione dell’attività di impresa a patto che, entro trenta giorni dal provvedimento di sequestro, si disponesse un piano contenente misure ed attività per la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro, da presentare all’autorità giudiziaria contestualmente alla richiesta di dissequestro. In ogni caso l’attività d’impresa veniva consentita entro i successivi dodici mesi dalla data di adozione del provvedimento stesso. L’autorità governativa è così nuovamente intervenuta per favore la neutralizzazione degli effetti limitativi del sequestro disposto dagli organi giudiziari tanto da estenderne le previsioni a qualunque altra fattispecie con caratteristiche analoghe al caso di specie, con il palese intento di evitare le ripercussioni occupazionali successive al blocco dell’intero stabilimento. Tralasciando le ripercussioni giudiziarie che il decreto legge del 2015
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ha animato in ambito giudiziario, il successivo decreto legge 191/2015, convertito e modificato nella legge n° 13 del 1° febbraio 2016 ha elaborato una serie di misure con cui favorire la cessione a terzi dei complessi aziendali dell’Ilva e lo stanziamento di specifiche risorse tra cui finanziamenti statali per 800 milioni di euro al fine esclusivo di attuare e realizzare il piano delle misure e delle attività ambientali e sanitarie, con scadenza prevista per il 30 giugno 2017238. Il successivo decreto legge del 2016, n° 98 proroga il termine per l’attuazione del Piano ambientale previsto dal dPCM 14 marzo 2014 di ulteriori 18 mesi a favore dell’affittuario/acquirente e loro delegati a cui è accordato il beneficio di essere esclusi della responsabilità penale o amministrativa a fronte di condotte poste in attuazione del Piano. In sede di conversione del decreto del 2016, sono stati apposti diversi correttivi volti a contemperare i diversi interessi in gioco; si intende valutare le diverse offerte per l’aggiudicazione dei complessi aziendali sulla base delle eventuali proposte di modifiche o integrazioni del Piano da parte di un comitato di esperti “nel rispetto della parità dei diritti dei partecipanti”. Segue poi il parere del Ministro dell’Ambiente sulla base dell’istruttoria elaborata dagli esperti. Eventuali modifiche al Piano e delle misure sanitarie e ambientali da parte del soggetto
238 PIZZANELLI G, Conciliare interessi amministrando, nel dialogo tra scienza tecnica e diritto, Il caso dei titoli abilitativi alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e dell’autorizzazione integrata ambientale; Pisa University Press, Pisa, 2017
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aggiudicatario saranno rese note sul sito web del Ministero per favorire la consultazione e le osservazioni del pubblico per 30 giorni.
In ultimo, la Commissione europea, allertata dalla complessa questione attinente al bilanciamento dei diversi interessi nella vicenda pugliese, ha in corso una procedura di monitoraggio del sito industriale tarantino finalizzata al controllo delle modalità con cui l’Ilva dovrebbe adempiere alle normative ambientali europee.
La Commissione ha avviato nel 2013 una procedura pre contenziosa ex articolo 258 TFUE, riconoscendo le gravi conseguenze prodotte dall’inerzia delle Istituzioni sulla vicenda. Nel 2014 è richiesto al Governo italiano di assicurare il rispetto della direttiva europea 2010/75 UE in materia di emissioni industriali e in materia di danno ambientale, direttiva 2004/35 CE. Intanto, la Corte di Strasburgo ha ritenuto rilevanti e certe le prove presentate da 182 cittadini tarantini e dei Comuni vicini e ha aperto un procedimento contro lo Stato poiché si è mostrato indifferente alla tutela della salute e al contenimento delle emissioni inquinanti a dispetto di quanto previsto dalle norme europee in materia o dai provvedimenti giudiziari.
Il susseguirsi dei decreti “Salva Ilva”, gli innumerevoli ricorsi da parte del Tribunale di Taranto, gli intricati rapporti tra Esecutivo e Magistratura e il difficile concretizzarsi delle misure indicate dai numerosi provvedimenti delineano una realtà così complessa per cui, nonostante gli innumerevoli tentativi in atto, non è definibile, ancora oggi, una soluzione concreta.
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CONCLUSIONI
Il caso Ilva di Taranto dimostra come il ricorso alle migliori tecnologie disponibili a cui le prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale devono conformarsi, mutando contestualmente al diverso scenario in cui è collocata un’attività industriale ad elevato impatto ambientale, non sempre è sufficiente per garantire l’annoso bilanciamento tra interessi confliggenti a cui sono preposte.
Il principio di prevenzione permette alle Pubbliche Amministrazioni di vagliare preventivamente gli eventuali effetti nocivi di una determinata attività umana, intervenendo attraverso una serie di controlli e di limiti con cui ridurre le emissioni di inquinanti nell’atmosfera e permettere l’attuazione dei principi di tutela ambientale. I diversi decreti legge che si sono susseguiti nella vicenda pugliese hanno in parte “rivoluzionato” fino a “snaturare” i contenuti e le finalità stesse con cui si era intesa la natura integrata e dinamica del provvedimento autorizzatorio in questione; si è assistito ad un smodato utilizzo della decretazione d’urgenza d’indirizzo politico di risposta all’inerzia della pubblica amministrazione. Lo stesso adeguamento alle BAT previste per i diversi, specifici settori, nel caso dell’Ilva è stato utilizzato come “velo di Maya” dietro cui la stessa industria e i Governi hanno tentato più volte di nascondersi, permettendo la prosecuzione dell’attività di impresa in relazione al maggiore o minore rispetto dei limiti delle concentrazioni in atmosfera previste dall’AIA e dalle diverse AIA
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riesaminate. La realtà ha dimostrato come, sebbene tali limiti siano previsti al fine di tutelare gli interessi ambientali e sanitari a cui la stessa libera attività economica deve essere condizionata, concretamente essi non sono in grado di ridurre effettivamente il dilagarsi di sostanze inquinanti come il benzopirene e il particolato sottile che, in quanto sostanze cancerogene genotossiche, da anni continuano a mietere morti in tutta la provincia di Taranto. I limiti dell’AIA sono quindi ravvisabili nel non riuscire a prevedere l’effettivo rischio ambientale di un determinato territorio o a quello sulla salute umana quanto più al concetto di ambiente nelle sue diverse componenti239. Non a caso, il rapporto “Revealing the cost of air pollution from industrial facilities in Europe – Technical Report240” n° 15/2011 menziona l’Ilva fra i ben 15 impianti industriali maggiormente inquinanti presenti solamente in Italia, a dispetto dei 191 che nel Report, vengono stimati esistenti in tutta Europa. E’ in tale lacuna che le autorità politiche europee tentano di inserire la valutazione di impatto sanitario alle ordinarie procedure autorizzative di carattere ambientale, partendo dall’assunto che tale aspetto non possa essere sottovalutato volendo dare piena attuazione alle finalità preposte al diritto ad un ambiente salubre per tutti. In tal senso, la VIS non sarebbe altro che “un insieme di procedure, metodi e strumenti che consentono
239 ISPRA, Linee guida per la valutazione integrata di impatto ambientale e sanitario (VIIAS) nelle procedure di autorizzazione ambientale, cit. p. 17, Appendice 4
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di valutare una politica, un programma o un progetto sia rispetto ai suoi possibili effetti sulla salute di una popolazione, sia rispetto la distribuzione di tali effetti fra la popolazione stessa”.241 Gli intenti europei mirano a favorire l’integrazione e l’attuazione di un approccio sistemico con cui valutare dettagliatamente gli impatti al punto tale da incidere notevolmente sulle decisioni del regolatore pubblico chiamato al rilascio delle autorizzazioni e certificazioni in materia. La Regione Puglia, con la legge regionale 21/2012, ha tentato di dar seguito al nuovo approccio poc’anzi descritto prevedendo che, per Taranto e per Brindisi, l’Agenzia regionale dei servizi sanitari, quella per la protezione ambientale e l’ASL debbano presentare un rapporto annuale di valutazione del danno sanitario in relazione alle principali malattie ambientali riscontrate nel territorio che dovrà essere oggetto di osservazioni e nuovi limiti da parte delle aziende interessate e sottoposto all’attenzione della Giunta comunale. In virtù di notevoli criticità si richiede l’adeguamento dell’emissioni prodotte dalle aziende ad uno specifico Piano di riduzione ad hoc, sulla base dei dati raccolti nei 5 anni precedenti e in relazione al danno esistente; Arpa Puglia è chiamata a compiere i relativi controlli. La VIS regionale è inserita così tra le documentazioni necessarie al rilascio dell’AIA ed è utilizzabile per richiederne l’eventuale riesame, integrando così delle criticità ignorate da tempo. Significativa appare in tale direzione una
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celebre citazione di un noto ecologista242 per cui: “laddove i diritti ad inquinare siano più liberi da vincoli giuridici e da obiettivi di avanzamento tecnologico, insomma laddove l’equazione vincente sia inquinamento = progresso, rischiando così di spostare l’ago della bilancia verso la questione economico-finanziaria a scapito di quella ambientale”. Il diritto ambientale si caratterizza per essere un diritto composito, multilivello, interdisciplinare e tecnico, particolarmente innovativo e sperimentale in relazione all’applicabilità degli istituti giuridici per cui ne viene regolata un’adeguata tutela243. Come è stato più volte sottolineato nella trattazione, tali strumenti nascono con l’intento di bilanciare la tutela dell’ambiente e della salute con l’esigenze proprie dello sviluppo economico e il più attuale e innovativo sviluppo sostenibile. Per giungere a tale difficile compromesso il ruolo delle PA è centrale ed è volto alla realizzazione di politiche nazionali ed europee finalizzate a tale obiettivo. Cruciale e dirimente in tal senso, è il procedimento amministrativo inteso come luogo ideale di valutazione e studio dei diversi interessi, proteso alle risultanze del progresso scientifico e ai relativi studi aperti in materia. L’incertezza scientifica nella materia ambientale infatti, non può porsi come limite di intervento per le PA che sono chiamate a porre in essere un vero bilanciamento e una continua integrazione di istanze
242 COMMONER B, Il costo ambientale dello sviluppo economico, in Ecologia, I, 3-17 luglio 1972, 5.
243LUGARESI N., “Diritto dell’ambiente” – IV edizione, CEDAM, Padova, 2012
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pubblicistiche economiche, sociali e ambientali per la realizzazione dello sviluppo sostenibile. Si intende lo sviluppo sostenibile che guardi alle generazioni future e induca le generazioni attuali a preservare l'ambiente, conciliando qualunque attività economica alle esigenze ambientali. In senso opposto, nel caso Ilva si assiste ad una vera strumentalizzazione dello stesso concetto di ambiente con cui ottenere una maggiore efficienza e competitività dell’impresa stessa. Si segnala, tuttavia, che diverse sono le imprese che oggigiorno intendono invece utilizzare elementi di compatibilità ambientale come valore aggiunto identificativo rispetto alle concorrenti. L’approccio sistemico e integrato appare dunque sempre più necessario per trasformare la tutela ambientale da fine ultimo a strumento di attuazione dello sviluppo sostenibile. In tal modo, l’ambiente viene considerato come interesse rilevante per garantire la vita umana in termini naturalistici e nei suoi risvolti economici e sociali244.
244 FREDIANI E, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi sensibili, Diritto Amministrativo, fasc.3, 1/9/2017, pag. 447
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