riduzione integrate degli inquinamenti”
Dopo aver accennato ai profili generali e teorici legati al concetto stesso di “autorizzazione”, si vuole ora ad approfondire lo studio dell’ autorizzazione integrata ambientale.
L’AIA appartiene al novero degli istituti a valenza generale finalizzati a garantire una sempre più puntuale e attenta visione sistemica142 delle numerose problematiche che attengono agli interessi ambientali. L’origine comunitaria dell’istututo deve essere ricercata nella direttiva 96/61 CE (c.d. direttiva I.P.P.C., Integrated pollution prevention and control) la quale è stata recepita dall’ordinamento italiano con nove anni di ritardo, nel 2005 dal decreto legislativo n° 59. Quest’ultimo è stato a sua volta sostituito dal d.lgs 128/2010 a cui è
142 CAFAGNO M, Principi e strumenti dell’ambiente pi e strumenti di tutela
dell'ambiente. Come sistema complesso, adattativo, comune, Giappichelli, Torino, 2007
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seguito l’attuale d.lgs 46/2014 con cui è stata accolta la più recente direttiva 2010/75 UE. La direttiva IPPC, ispiratrice dell’AIA, si pone in netto contrasto a qualunque approccio frammentario, limitativo e parcellizzato con cui i fenomeni di inquinamento industriale erano stati trattati in passato; essa osserva come l’azione settoriale abbia semplicemente permesso una sorta di “migrazione delle emissioni” e di ogni altra forma di inquinamento, senza alcun miglioramento effettivo per l’ambiente. Per favorire la riduzione e la prevenzione dei fattori inquinanti derivanti dalle nuove e innumerevoli realtà industriali è necessario superare tale impostazione e creare strumenti che regolino e studino a tuttotondo, globalmente le diverse interconnessioni, le dinamiche e le attività di lavorazione che caratterizzano ogni stabilimento industriale e l’intero processo industriale143 per cui l’autorità pubblica ha il compito di intervenire a tutela dell’ecosistema. A riguardo, il Consiglio di Stato144 ritiene necessario il rilascio dell’autorizzazione per ogni “singolo impianto” definito in senso oggettivo e tecnico145 come installazione dotata di autonomia tecnica rispetto alle altre. Il meccanismo preventivo e integrato146 che anima l’istituto permette di valutare, in ragione del rapporto costi – vantaggi, soluzioni che vadano a contemperare le esigenze della produzione
143 Direttiva del Consiglio dell’UE del 24/9/1996 , n° 96/61 CE
144 Cons. di Stato, sent. 2825/2010 ; Id. sent 6831/2006 e sent. 1102/2005 145 TAR Brescia, sent. 282/2011, par 41-42
146 PAMPANIN V, Autorizzazione integrata e regolazione ambientale, Aracne, Roma, 2014,
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industriale con quelle di tutela ambientale; ciò è validamente attestato dalle recenti vicende che vedono protagonista lo stabilimento siderurgico ILVA di Taranto su cui si approfondirà l’analisi nel corso della trattazione. La direttiva 2010/75 UE definisce la natura pregiudiziale dell’AIA senza cui si prevede che nessuna nuova installazione (o unità tecnica permanente) può funzionare.
Le finalità generali dell’AIA attengono dunque all’attuazione di tale approccio integrato e sinergico, inclusivo di specifiche analisi preventive su qualunque forma di inquinamento per cui sono previste specifiche prescrizioni su ogni matrice ambientale da far rispettare dai responsabili dell’impianto147, a garanzia di un elevato livello di controllo dell’ambiente da preservare adoperando le cosiddette “migliori tecniche disponibili”148 dette anche BAT149. Queste ultime sono definite nel d.lgs 152/2006 all’articolo 5, I comma, lettera l-ter150 come “ la più efficiente ed avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio” tali da essere utilizzate come parametri base dei valori limite di emissione e delle altre condizioni prescritte. Approfondendo l’analisi dell’espressione “migliori tecniche disponibili”, il termine “migliori” attiene all’efficacia delle tecniche
147 Articolo 29 sexies d.lgs 152/2006
148 In attuazione del Quinto Programma di azione comunitaria ambientale 149 Best Available Techniques: ossia le tecniche impiantistiche, di controllo e di gestione che ,tra quelle tecnicamente realizzabili ed economicamente sostenibili per ogni specifico contesto, garantiscono bassi livelli di emissione di inquinanti, l'ottimizzazione dei consumi di materie prime, prodotti, acqua ed energia e un’adeguata prevenzione degli incidenti.
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utilizzate per ottenere un elevato livello di protezione ambientale nel suo insieme; per “tecniche” si fa riferimento alle diverse tecniche e modalità gestionali e tecnologiche dell’impianto considerate tra quelle “disponibili” cioè più accessibili, economicamente valide e ragionevolmente sostenibili per l’imprenditore in questione.
La direttiva 2010/75 UE ha introdotto il concetto di “tecnica emergente”151 all’articolo 3 paragrafo 2. In materia di AIA152 viene compiutamente applicato il principio di proporzionalità, di matrice comunitaria, rispetto al quale le Autorità comunitarie e nazionali non possono imporre, né con atti normativi, né con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino, tutelate dal diritto comunitario, in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l'Autorità medesima è tenuta a perseguire. In relazione a quanto detto, il criterio costi – benefici 153appare necessario corollario di tale principio.
151 “ tecnica emergente”, una tecnica innovativa per un'attività industriale che, se sviluppata commercialmente, potrebbe assicurare un più elevato livello di protezione dell'ambiente nel suo complesso o almeno lo stesso livello di protezione dell'ambiente e maggiori risparmi di spesa rispetto alle migliori tecniche disponibili esistenti.
152 LABARILE M. A., Autorizzazione integrata ambientale, come cambia il ruolo delle BAT (Best Available Techniques), in Rivista Giuridica dell'Ambiente, Milano, Giuffrè, 2013, 1, pp. 1-21
153 TAR Toscana, Sez. II, 18 dicembre 2009, n. 3973; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 11 giugno 2007, n. 2047; Cons. St., Sez. VI, 11 aprile 2006, n. 2001,
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La quinta sezione del Consiglio di Stato154, a riprova della centralità che il principio di proporzionalità assume nella materia ambientale, in una sentenza lo definisce come “ principio generale dell'ordinamento”, in base al quale la pubblica amministrazione deve “ adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti ”, e pertanto, ha dichiarato illegittima la prescrizione in sede di autorizzazione ambientale relativa al monitoraggio dei reflui di uno stabilimento industriale effettuato attraverso controlli giornalieri, considerati eccessivamente gravosi rispetto al sistema dei controlli già previsti ed in atto e quindi sproporzionati.
L’autorizzazione integrata ambientale non può prescindere i risultati dell’analisi specifica che viene compiuta con riferimento alle BAT, né potrà essere rilasciata se essi daranno esito negativo; la discrezionalità rimessa all’autorità pubblica ammette che possano essere statuite prescrizioni più o meno restrittive rispetto alle conclusioni delle migliori tecniche disponibili del momento. Le BAT restano indiscutibilmente un parametro determinante per l'autorità competente nella definizione delle prescrizioni dell'AIA.
Le “migliori tecniche disponibili” assumono un ruolo centrale e dirimente nell’iter autorizzatorio; sono caratterizzate da un contenuto di tipo dinamico, condizionato dalle continue evoluzioni scientifiche e
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tecnologiche, che necessita di essere regolamentato, seppur in forme diverse dai tipici strumenti normativi, proprio per permettere al provvedimento autorizzativo di conformarsi e allo stesso tempo promuovere l'applicazione di livelli di tutela anche più elevati. Esse vengono elaborate periodicamente di concerto in conferenza unificata dal ministro per l’Ambiente, dal ministro dello Sviluppo, del Lavoro e della Salute tenendo conto dei BRefs155, analoghe BAT costantemente aggiornate dalla Commissione europea (articoli 29 bis comma I e II, d.lgs 152/2006). Si tenga presente quanto previsto in materia di BRef dai diversi tribunali amministrativi regionali156 per cui “ Le regole scaturenti dai BREF e, in particolare, i livelli d'emissione là posti non esprimono né valori massimi inderogabili, né valori limite d'emissione per i singoli inquinanti, servendo piuttosto ad indicare seri modelli di riferimento, applicati sulla scorta delle linee-guida, per migliorare lo stato dell'aria e le prestazioni ambientali. Dal canto loro, dette linee- guida vanno non eseguite “tout court”, ma applicate in modo calibrato al tipo ed alle particolarità dell'impianto e del sito in cui si colloca, negli ovvi limiti non solo delle conoscenze tecniche, ma soprattutto della loro sostenibile realizzabilità tecnica ed economica nel singolo
155 BAT reference documents: documentazioni di riferimento specifici per le varie categorie di attività, che vengono costantemente aggiornati dalla Commissione Europea.
156 TAR Roma, Lazio, Sez. II, 14 ottobre 2010, n. 32824 TAR Piemonte, Sez. II, 26 luglio 2007, n. 2866
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contesto, al fine d'ottenere il miglioramento sperato in termini di valori d'emissione”.