La Direttiva servizi e gli ulteriori passi del percorso di liberalizzazione delle attività commerciali

Il processo di liberalizzazione ha conosciuto un significativo progresso con l’intervento della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del

100 Regione Emilia Romagna, L.R. del 30 luglio 2015, n. 15, Norme di semplificazione della disciplina

regionale in materia di commercio. Modifiche alle leggi regionali n. 17 del 2014, n. 12 del 1999, n. 1 del 2011, n. 14 del 1999 e n. 14 del 2003; Regione Piemonte, L.R, del 27 luglio 2011, n. 13, Disposizioni urgenti in materia di commercio; Regione Veneto, L.R. 16 agosto 2007, n. 21, Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di imprenditoria, flussi migratori, attività estrattive, acque minerali e termali, commercio, artigianato e industria; e da ultimo

Regione Veneto, L.R. del 14 maggio 2013, n. 8, Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche.

Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche e successive modificazioni e della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33, Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo e successive modificazioni.

101 Regione Abruzzo, L.R. 16 luglio 2008, n. 11, Nuove norme in materia di Commercio e disposizioni per

favorire il superamento della crisi nel settore del commercio, e successive modificazioni.

102 Regione Friuli Venezia Giulia, L.R. 5 dicembre 2005, n. 29, Normativa organica in materia di attività

commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 Disciplina organica del turismo.

103 Regione Liguria, L.R. del 3 gennaio 1999, n.1, Testo unico in materia di commercio, (e successive modifiche).

104 Regione Lombardia, L.R. del 2 febbraio 2010, n. 6, Testo unico delle leggi regionali in materia di

commercio e fiere.

105 Regione Marche, L.R. del 10 novembre 2009, n. 27, Testo unico in materia di commercio.

106 Regione Puglia, L.R. del 16 aprile 2015, n. 24, Codice del commercio.

107 Regione Sardegna, L.R. del 18 maggio 2006, n. 5, Disciplina generale delle attività commerciali.

108 Regione Toscana, L.R. del 7 febbraio 2005, n. 28, Codice del Commercio. Testo unico in materia di

commercio in sede fissa, su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande, vendita di stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti, (e successive modificazioni).

109 Regione Umbria, L.R. del 13 giugno 2014, n. 10, Testo unico in materia di commercio.

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12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, nota come “direttiva Bolkestein” o più semplicemente “direttiva servizi”.

Scopo dichiarato della direttiva è quello dell’eliminazione delle barriere allo sviluppo del settore dei servizi tra Stati membri, tramite la semplificazione delle procedure amministrative per i prestatori di servizi, il miglioramento dei diritti dei consumatori e delle imprese che ricevono i servizi, la promozione della cooperazione tra i paesi dell’Unione Europea. Tutto ciò è considerato essenziale per rafforzare l’integrazione fra i popoli europei e per promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e duraturo (considerato n.1 della direttiva). Si persegue, quindi, l’eliminazione gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra Stati membri nonché la garanzia per i destinatari e i prestatori della certezza giuridica necessaria all’effettivo esercizio delle due libertà fondamentali del trattato sopra citate (considerato n.5 della direttiva).

L’ambito di applicazione della direttiva copre numerosi servizi tra cui il commercio al dettaglio e all’ingrosso di beni e servizi, le attività professionali regolamentate (consulenti legali e fiscali, ingegneri, architetti), i servizi di costruzione immobiliare, i servizi di consulenza manageriale e gestionale, ma anche i servizi del turismo e ricreativi111. Vi sono poi servizi espressamente esclusi dal campo di applicazione¹¹².

111 Direttiva 2006/123/CE, considerato n. 33: “Tra i servizi oggetto della presente direttiva rientrano

numerose attività in costante evoluzione, fra le quali figurano: i servizi alle imprese, quali i servizi di consulenza manageriale e gestionale, i servizi di certificazione e di collaudo, i servizi di gestione delle strutture, compresi i servizi di manutenzione degli uffici, i servizi di pubblicità o i servizi connessi alle assunzioni e i servizi degli agenti commerciali. Sono oggetto della presente direttiva anche i servizi prestati sia alle imprese sia ai consumatori, quali i servizi di consulenza legale o fiscale, i servizi collegati con il settore immobiliare, come le agenzie immobiliari, l’edilizia, compresi i servizi degli architetti, la distribuzione, l’organizzazione di fiere, il noleggio di auto, le agenzie di viaggi. Nell’ambito di applicazione della presente direttiva rientrano altresì i servizi ai consumatori, quali i servizi nel settore del turismo, compresi i servizi delle guide turistiche, i servizi ricreativi, i centri sportivi, i parchi di divertimento e, nella misura in cui non sono esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva, i servizi a domicilio, come l’assistenza agli anziani. Queste attività possono riguardare servizi che richiedono la vicinanza del prestatore e del destinatario della prestazione, servizi che comportano lo spostamento del destinatario o del prestatore e servizi che possono essere prestati a distanza, anche via Internet.”.

112 Direttiva 2006/123/CE, art. 2, com.2: “La presente direttiva non si applica alle attività seguenti: a) i

servizi non economici d’interesse generale; b) i servizi finanziari quali l’attività bancaria, il credito, l’assicurazione e la riassicurazione, le pensioni professionali o individuali, i titoli, gli investimenti, i fondi, i servizi di pagamento e quelli di consulenza nel settore degli investimenti, compresi i servizi di cui

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In generale, la direttiva Bolkestein chiede agli Stati membri di istituire sportelli unici per l’informazione e l’assistenza nelle procedure amministrative e garantire che tali procedure siano completate elettronicamente, di revisionare e semplificare tutti i regimi di autorizzazione¹¹³ concernenti l’accesso ai servizi, di abolire i requisiti discriminatori e restrittivi per l’accesso al mercato.

In Italia, la direttiva è stata attuata con il Decreto Legislativo 26 marzo 2010, n. 59. La disciplina attuativa contiene norme importanti per la disciplina del commercio, ai fini di questa trattazione sono di particolare rilievo quelle contenute negli articoli da 64 a 71.

Il legislatore italiano ha deciso di subordinare l'apertura degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, comprese quelle alcooliche di qualsiasi gradazione, all’ottenimento di una autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio. Invece, il trasferimento di sede e il trasferimento della gestione o della titolarità degli esercizi, nell’impostazione dell’art.64, sono soggetti a dichiarazione di inizio di attività.

all’allegato I della direttiva 2006/48/CE; c) i servizi e le reti di comunicazione elettronica nonché le risorse e i servizi associati in relazione alle materie disciplinate dalle direttive 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE; d) i servizi nel settore dei trasporti, ivi compresi i servizi portuali, che rientrano nell’ambito di applicazione del titolo V del trattato CE; e) i servizi delle agenzie di lavoro interinale; f) i servizi sanitari, indipendentemente dal fatto che vengano prestati o meno nel quadro di una struttura sanitaria e a prescindere dalle loro modalità di organizzazione e di finanziamento sul piano nazionale e dalla loro natura pubblica o privata; g) i servizi audiovisivi, ivi compresi i servizi cinematografici, a prescindere dal modo di produzione, distribuzione e trasmissione, e i servizi radiofonici; h) le attività di azzardo che implicano una posta di valore pecuniario in giochi di fortuna, comprese le lotterie, i giochi d’azzardo nei casinò e le scommesse; i) le attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri di cui all’articolo 45 del trattato; j) i servizi sociali riguardanti gli alloggi popolari, l’assistenza all’infanzia e il sostegno alle famiglie ed alle persone temporaneamente o permanentemente in stato di bisogno, forniti dallo Stato, da prestatori incaricati dallo Stato o da associazioni caritative riconosciute come tali dallo Stato; k) i servizi privati di sicurezza; l) i servizi forniti da notai e ufficiali giudiziari nominati con atto ufficiale della pubblica amministrazione.”

113 A tele riguardo è importante citare l’art. 9 della Direttiva 2006/123/CE “Regimi di autorizzazione - 1.

Gli Stati membri possono subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: a) il regime di autorizzazione non è discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia.”.

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La presentazione di dichiarazione di inizio attività è invece sufficiente per gli esercizi di vicinato (art.65), gli spacci interni (art.66), gli apparecchi automatici (art.67), la vendita per corrispondenza, televisione o altri sistemi di comunicazione (art.68), le vendite presso il domicilio dei consumatori (art.69).

L'esercizio dell'attività di commercio al dettaglio sulle aree pubbliche è, invece, soggetto ad apposita autorizzazione (art.70). Infine, l’art. 71 disciplina i requisiti di accesso e di esercizio delle attività commerciali.

È molto importante chiarire che, al fine di garantire il corretto esercizio delle competenze normative disegnato con la riforma del Titolo V della Costituzione, la disciplina di ratifica della direttiva servizi contiene un’apposita clausola di cedevolezza in virtù della quale “nella misura in cui incidono su materie di

competenza esclusiva regionale e su materie di competenza concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente decreto” (art. 84).

La materia del commercio ha subito ulteriori modifiche con il c.d. decreto “Salva Italia”114, cioè il Decreto Legge del 6 dicembre 2011, n.201, convertito con la legge 22 dicembre 2011, n.214.

Il decreto Salva Italia contiene disposizioni per la promozione e la tutela della concorrenza e, in particole, in tema di liberalizzazioni prevede per gli esercizi commerciali che, secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di

114 Decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento

dei conti pubblici. Pubblicato sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 6 dicembre 2011, n.

284. Convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214.

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qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali (articolo 31).

È necessario poi richiamare anche il c.d. decreto “Cresci Italia”¹¹⁵, Decreto Legge 24 gennaio 2012 n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012 n. 27, con il quale il legislatore nazionale ha proceduto all’abrogazione di tutte le norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell'amministrazione comunque denominati per l'avvio di un'attività economica non giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità (art. 1, com.1, lett. a)116.

È comunque previsto che le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all'accesso ed all'esercizio delle attività economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l'utilità sociale, con l'ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica (art. 1, com.2).

115 Decreto legge 24 gennaio 2012, n.1, Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle

infrastrutture e la competitività. Decreto Legge convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012,

n.27.

116È inoltre stabilito che sono abrogate “le norme che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche

non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonché le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi, ovvero impediscono, limitano o condizionano l'offerta di prodotti e servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità, ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti.”

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4) Profili economici e problematiche nei centri storci. Un esempio di