IL CONTESTO NORMATIVO IN CUI HANNO OPERATO LE FABBRICERIE
2.1 Nel diritto Italiano
2.1.1 Dall’Unità d’Italia ai Patti Lateranensi
Per meglio comprendere gli elementi distintivi dell’impianto normativo concordatario vigente, merita partire dalla nascita del nuovo Regno d’Italia. Come detto nel Capitolo precedente, le Fabbricerie in Italia prima del Concordato conobbero assetti giuridici diversi nelle varie regioni d’Italia, nell’oscillare
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dell’approccio regolamentare tra il diritto canonico e gli interventi legislativi delle singole regioni.1
Proprio le diverse configurazioni affermatesi nel periodo preconcordatario portarono a dispute dottrinali senza che si arrivasse ad un chiarimento definitivo sulla natura giuridica delle Fabbricerie.
Non possiamo tralasciare il fatto che alla base di tali anche vivaci dibattiti ci fosse un clima politico e di confronto ideologico che ne influenzava di volta in volta l’orientamento.
Significativo, a questo riguardo, il tentativo da parte del Ministro Pisanelli2 che nel 1865 iniziò gli studi per il riordinamento dell’intera materia. Il tentativo non arrivò a compimento per le preoccupazioni dell’allora governo liberale che, nel mentre si
1 E.PIGA, , L’Ordinamento delle Fabbricerie nel regime concordatario, in Foro Amm., 1931,
IV p.2, in cui l’ Autore riassume efficacemente le configurazioni assunte dalle Fabbricerie prima del Concordato: “a) quella di fondazione staccata dalla chiesa e dal beneficio con lo scopo di provvedere alla conservazione e manutenzione degli edifici sacri ed alle spese di culto...regime vigente in Piemonte, in Sardegna e nelle province meridionali ove le fabbricerie non erano regolate da leggi organiche bensì da statuti particolari o da vetuste consuetudini….; b) quella in cui la fabbriceria costituisce non solo un ente giuridico per se stante ma assume un’importanza preponderante nella costituzione della chiesa parrocchiale in modo da assorbire la primitiva personalità giuridica di essa e la rappresentanza della parrocchia … l’ordinamento più completo di questo tipo di fabbriceria si ebbe con il famoso editto napoleonico del 30 dicembre 1809 vigente in Italia fin al Concordato nelle province liguri e parmensi; c) la fabbriceria non è un ente giuridico ma soltanto un organo amministrativo della chiesa la quale, per conseguenza, è la vera titolare del patrimonio destinato ai restauri e alle spese di culto … tale era il sistema imperante nelle province lombardo venete, in virtù dell’ordinanza italica del 15 settembre 1807, e in Toscana.”
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Giuseppe Pisanelli, 1812-1879, fu giurista e politico, già ministro di grazia e giustizia nei Governi Farini e Minghetti I, a cui è strettamente legato il Codice civile emanato nell’aprile del 1865 dal suo successore allo stesso ministero, Giuseppe Vacca.
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gettavano le fondamenta dei nuovi rapporti con lo Stato Pontificio con l’emanazione delle leggi eversive (1866-1867) e della successiva legge sulle guarentigie (1871), non volle rischiare di mettere in discussione l’efficacia delle suddette leggi, dato il contesto storico di relazioni già fortemente compromesse tra il neonato Regno d’Italia e la Santa Sede.3
Solo per ricordare, questo complesso di leggi mirò a:
- togliere il riconoscimento (e di conseguenza la capacità patrimoniale) a tutti gli ordini, le corporazioni, le congregazioni religiose regolari che comportassero vita in comune ed avessero carattere ecclesiastico;
- incamerare i beni di proprietà degli enti soppressi a beneficio del demanio statale;
- procedere alla conversione (liquidazione forzata) dei beni immobili di proprietà degli enti ecclesiastici in valori immobiliari, cioè in rendita pubblica per lo Stato, così evitando per il futuro che gli stessi enti ecclesiastici potessero possedere in maniera stabile beni immobili;
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Le leggi eversive del Regno d’ Italia del 1866-1867 e la legge sulle guarentigie del 1871 sono espressione dell’abbattimento del potere economico della Chiesa cattolica e rimasero in vigore fino al 1929, anno dei Patti Lateranensi.
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- sopprimere tutti gli enti ecclesiastici, sia quelli morali che quelli per scopo di culto, ritenuti superflui dallo Stato per la vita religiosa del paese.
Da questa serie di provvedimenti legislativi rimasero esclusi i seminari, le cattedrali, le parrocchie, i canonicati e le Fabbricerie.
Gli “esclusi” assunsero il nome di enti “conservati”, frutto di un atteggiamento di riconoscimento ad essi dal neonato Regno d’Italia per le finalità ritenute sostanzialmente laiche, a cui erano stati destinati fino ad allora, della conservazione e della valorizzazione di un ingente patrimonio storico, artistico e archeologico. In altre parole, a prescindere dalla posizione politica del governo pro tempore, lo Stato non poteva non considerare la “sostanza” ed il funzionamento di questi enti, anzi doveva “conservarli” e proteggerli per agevolare e creare condizioni migliori affinché potessero continuare a svolgere le loro funzioni nel miglior modo possibile.4
Per oltre cinquant’anni il quadro normativo restò immutato.
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P.G.CARON, Fabbricerie (ad vocem), in Enciclopedia del diritto, Milano, 1967.: “Ed invero le fabbricerie rientrano nella categoria degli enti “conservati” dalle suddette leggi. Da una parte esse furono soggette alla quota di concorso ed all’obbligo della conversione dei beni immobili come gli altri enti conservati. Dall’altra, però, vennero esonerate dalla tassa straordinaria del 30 per cento, che gravava su tutto il patrimonio ecclesiastico, ed ammesse a far valere i diritti di rivendicazione e svincolo riservati ai patroni laicali. Inoltre, eccezione fatta per la Sicilia, furono sottratte all’ ingerenza dei regi economati dei benefici vacanti”.
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Con i Patti Lateranensi5 stipulati tra il Regno d’Italia e la Santa Sede l’11 febbraio del 19296
si pose fine alla c.d. “questione romana”7
e si introdusse un diverso indirizzo nelle relazioni tra Stato e Chiesa, andando a rivedere e modificare quegli istituti di diritto ecclesiastico sorti in un clima storico e politico in epoca preconcordataria non favorevole. Si affermò così un regime normativo di particolare attenzione e considerazione, frutto di un atteggiamento di segno opposto nei confronti degli enti ecclesiastici da parte dello Stato.
L’entrata in vigore dell’impianto di norme concordatarie, che si ispiravano al “concetto di unificare la frammentaria legislazione precedente”,8
ebbe come effetto l’abrogazione delle disposizioni di
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I Patti Lateranensi, dal nome del Palazzo Lateranense in Roma in cui furono sottoscritti l’11 febbraio del 1929 gli accordi che portarono alla nascita dello Stato del Vaticano, consistono in tre documenti distinti: il Trattato fra la Santa Sede e l’Italia, il Concordato fra la Santa Sede e l’Italia e la Convenzione Finanziaria.
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Il Trattato tra il Regno d’Italia e la Santa Sede fu pubblicato negli Acta Apostolicae Sedis n. 6 del 7 giugno 1929.
7 Merita citare quanto affermato nelle premesse del Trattato fra la Santa Sede e l’Italia: “Che la
Santa Sede e l’Italia hanno riconosciuto la convenienza di eliminare ogni ragione di dissidio fra loro esistente con l’addivenire ad una sistemazione definitiva dei reciproci rapporti, che sia conforme a giustizia ed alla dignità delle due Alte Parti e che, assicurando alla Santa Sede in modo stabile una condizione di fatto e di diritto la quale Le garantisca l’assoluta indipendenza per l’adempimento della Sua alta missione nel mondo, consenta alla Santa Sede stessa di riconoscere composta in modo definitivo ed irrevocabile la « questione romana », sorta nel 1870 con l’annessione di Roma al Regno d’Italia sotto la dinastia di Casa Savoia”.
8 E.PIGA, , L’Ordinamento delle Fabbricerie nel regime concordatario, in Foro Amm., 1931,
IV p.5: “Le disposizioni di legge e i regolamenti in materia di costituzione e funzionamento delle fabbricerie devono ritenersi abrogate, non perché contrastano con la nuova disciplina del concordato del 1929, ma in quanto ricorre il caso di abrogazione previsto nell’ ultimo inciso dell’ art 5 delle disposizioni preliminari del codice civile”.
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legge, dei regolamenti e delle consuetudini9 fino ad allora in vigore, ivi incluse le norme relative alle Fabbricerie per alcune delle quali, tuttavia, nel comma 3 dell’art.34 del regio decreto del 2 dicembre del 1929 n° 2262 si ritenne di disporre che “le singole fabbricerie possono essere rette da particolari regolamenti redatti in conformità delle norme indicate nel precedente comma ed approvati con decreto reale, su proposta del ministro per l'interno, sentito l'ordinario diocesano”, determinando in via residuale una “nuova” categoria di enti conservati “sovente di origine remota che attraverso i secolari adattamenti”10
rispecchiavano particolari esigenze storiche e condizioni locali.11
L’impianto normativo concordatario si veniva così a caratterizzare, in materia di Fabbricerie, per due categorie di norme ad efficacia costitutiva: quelle appartenenti al complesso di norme aventi come fonte primaria il Concordato, i suoi principi fondamentali e inderogabili, e altre norme che, per l’appunto in via
9 ibidem
10 E.PIGA, , L’Ordinamento delle Fabbricerie nel regime concordatario, in Foro Amm., 1931,
IV p.6: secondo l’Autore i regolamenti conservati dall’art.34, comma 3, del regio decreto del 2
dicembre 1929 nr 2262, “assurgono alla dignità di fonte principale di diritto in questa materia, mentre le norme del citato regolamento assumono il carattere di fonte sussidiaria, purché, beninteso, non contengano norme contrarie alle direttive del concordato. A tale uopo è preveduta la possibilità, anzi, l’obbligo, di rivedere gli statuti per metterli in armonia con le anzidette direttive” (art.34 cit.).
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residuale con riguardo ad organismi storici o frutto di particolari condizioni locali caratterizzati dalla mancanza di statuti, entravano come fonti suppletive di diritto.
Tutte le disposizioni degli statuti delle Fabbricerie in contrasto con le norme sopra in elenco dovevano ritenersi prive di effetto giuridico, senza che intervenisse una necessaria modifica degli stessi statuti.
2.1.2 La legislazione concordataria
2.1.2.1 Le norme
Nella prima categoria rientravano evidentemente: - gli artt. 29, 30 e 31 del Concordato12
- gli artt. 15 e 16 della legge del 27 maggio del 1929 n° 84813 - gli artt. 40 e 41 del regio decreto del 2 dicembre del 1929
n°226214
- l’ art. 35 del regio decreto del 2 dicembre del 1929 n°2262
12 Regio decreto recante il titolo “Esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del
Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11 febbraio 1929”, in Gazzetta Ufficiale 5 giugno 1929, n°130.
13 Legge 27 maggio 1929, n°848, recante “Disposizioni sugli Enti ecclesiastici e sulle
Amministrazioni civili dei patrimoni destinati a fini di culto”, in Gazzetta Ufficiale dell’8 giugno 1929 n°133.
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Regio decreto recante il titolo “Approvazione del regolamento per l'esecuzione della legge 27 maggio 1929, n° 848, sugli Enti ecclesiastici e sulle Amministrazioni civili dei patrimoni destinati a fini di culto”, in Gazzetta Ufficiale del 20 gennaio 1930 n°15.
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2.1.2.2 La personalità giuridica delle Fabbricerie
L’art 29, comma 2, lett. a), recitava: “Ferma restando la personalità giuridica degli enti ecclesiastici finora riconosciuti dalle leggi italiane (Santa Sede, diocesi, capitoli, seminari, parrocchie, ecc.), tale personalità sarà riconosciuta anche alle chiese pubbliche aperte al culto, che già non l’abbiano, comprese quelle già appartenenti agli enti ecclesiastici soppressi, con assegnazione, nei riguardi di queste ultime, della rendita che attualmente il Fondo per il Culto destina a ciascuna di esse.”
Con questa disposizione si riconosceva la personalità giuridica, fermi restando gli enti ecclesiastici riconosciuti dalle leggi italiane, anche “alle chiese aperte al pubblico che già non l’abbiano”.
Quello della personalità giuridica delle Fabbricerie è uno dei temi più dibattuti nel periodo preconcordatario e post concordatario, ancora oggi capace di alimentare vivaci dibattiti.
Lo Stato e la Chiesa, “due entità eterne ed immutabili, create e/o istituite sin dall’inizio”,15
ciascuna con un progetto di società
15
G.GRECO, Un “luogo” di frontiera: l’Opera del Duomo nella storia della Chiesa locale.
Premessa storica sulle Fabbricerie, in Giornata di Studio: “La natura giuridica delle fabbricerie”, Pontedera 2004 p.9.
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proprio, hanno sempre reclamato il loro potere che, una volta affermatosi, si rifletteva anche sugli enti minori, come le Fabbricerie che, a seconda del momento storico, si sono viste “trattate” alternativamente come enti pubblici-laici o enti ecclesiastici.
Nel periodo preconcordatario, come già riferito nel paragrafo precedente, oggetto di una particolare tutela pubblica che ne enfatizzava la finalità laicale, le Fabbricerie erano considerate enti pubblici e non enti ecclesiastici, a prescindere dal fatto che ad esse fosse affidato il mantenimento ed il funzionamento di certi edifici di culto.16 Sebbene amministrassero il patrimonio della Chiesa, le Fabbricerie venivano quindi considerate istituzioni laicali.17
Se tale fu l’orientamento prevalente della giurisprudenza dell’epoca, dal lato della dottrina si preferiva a tal fine chiarire preliminarmente che cosa rientrasse o meno nella definizione di ente ecclesiastico.
16 P.CONSORTI, Se le fabbricerie possano essere Onlus, in Diritto Ecclesiastico, gennaio-
marzo 2005, p.214 e ss.
17 E.PIGA, , L’Ordinamento delle Fabbricerie nel regime concordatario, in Foro Amm., 1931,
IV p.4 , “Le fabbricerie in massima parte in Italia, sorsero per impulso dei fedeli, e si svilupparono sotto l’ egida delle leggi dello stato , talvolta in collaborazione con la chiesa, talvolta in contrasto: sotto questo aspetto appare netto e inequivocabile il loro carattere laicale.”
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La dottrina dell’epoca distingueva, quindi, tra enti ecclesiastici in senso lato, che perseguivano scopi di culto, ed enti ecclesiastici in senso stretto, che appartenevano all’organizzazione della Chiesa cattolica per via dell’erectio in titulum.18
Ne conseguiva che, per esclusione, non erano classificabili come enti ecclesiastici quegli organismi che, sebbene destinati ad uso o servizio di culto,19 non ebbero mai erectio canonica, possedendo beni di natura laicale, governati da laici e soggetti alla tutela della potestà laica, rimanendo così estranei al patrimonio della Chiesa.
Anche dopo l’entrata in vigore del Concordato del 1929, dottrina e giurisprudenza sostennero tesi opposte.
Parte della dottrina sosteneva la tesi della soppressione della personalità giuridica in capo alle Fabbricerie per ricomprenderle come organi amministrativi della Chiesa, altra parte invece spingeva per rafforzare la posizione delle Fabbricerie riconoscendo loro personalità giuridica.20
18 L’ente ecclesiastico, per essere considerato tale, doveva rispondere a tre requisiti: erectio,
dos, beneficium, in difetto di una di essi non si ha che una semplice opera pia, cappellania o
legato pio.
19 A.SCEVOLA, Nuovissimo Digesto Italiano, alla voce “Fabbriceria”, p.4. 20 V.DEL GIUDICE, Manuale di Diritto Ecclesiastico, Milano, 1959, p.267.
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Neanche i lavori preparatori al Concordato aiutavano a chiarire l’intendimento del legislatore su questo tema.
Se la dottrina restava divisa, la giurisprudenza concordataria conveniva nel ricondurre le Fabbricerie ad organi amministrativi della Chiesa, quindi prive di una personalità giuridica autonoma21.
Due le questioni che si affacciavano con l’art.29 del Concordato:
- se veniva meno la personalità giuridica di quelle Fabbricerie che fino ad allora ne avevano goduto,
- se in futuro potesse essere attribuita la personalità giuridica a quelle Fabbricerie sorte successivamente.
La discussione riguardo alla prima questione prese le mosse dal parere del Ministro Guardasigilli Rocco che, nella relazione del 30 aprile del 1929 con cui presentò alla Camera dei Deputati la legge n° 848/1929, riconosceva che l’art.29 attribuiva personalità giuridica a tutte le chiese aperte al culto e stabiliva nella stessa
21 P.CONFORTI, ., Se le fabbricerie possano essere Onlus, in Il Diritto Ecclesiastico, gennaio-
marzo 2005.: con riguardo all’art.29 del Concordato, l’Autore precisa che “la norma non è di facile interpretazione, ed appare anzi scarsamente coordinata con le altre corrispondenti. E’ però un fatto storico che la giurisprudenza prese da qui a ritenere che non potessero esservi più Fabbricerie dotate di personalità giuridica autonoma, ma solo Fabbricerie intese come organi amministrativi dell’ente cui spetta la proprietà della Chiesa, inoltre riteneva che pur essendo queste organi delle Chiese, non fossero enti ecclesiastici, ma istituti laicali di carattere pubblico”; l’Autore rinvia alla pronuncia del Consiglio di Stato, sez.V, 14 ottobre 1941, in Dir.Eccl., 1942, pp.38 e ss.
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relazione che “ammesso tale principio, ne derivava, che le Fabbricerie, le quali, secondo la legislazione finora in vigore, potevano essere persone giuridiche per se stanti, ormai non devono essere considerate se non organismi della chiesa, considerata essa stessa come persona giuridica”.
Pochi anni dopo, sulla stessa linea si espresse il Ministero dell’ Interno con propria Circolare del 13 dicembre 1935, n°6955/ 78, relativa al regio decreto 26 settembre 1935 n° 2032, stabilendo “appunto perché esse, in tutti i casi e senza eccezione alcuna, costituiscono oggi, in base alle norme concordatarie, semplici collegi amministrativi, le Fabbricerie, - che potevano essere prima del concordato persone giuridiche per se stanti e, come tali proprietarie delle chiese, - hanno ormai perduto, se pure l’avevano nel passato nel periodo preconcordatario, la personalità giuridica, la quale deve essere trasferita, con la conseguente capacità di acquistare e possedere, alle rispettive chiese.”
Opposto invece era il punto di vista sostenuto il 4 maggio del 1929, sullo stesso disegno di legge, dal relatore della Commissione Speciale della Camera dei Deputati Arrigo Solmi: “ il Concordato art.29 riconosce la personalità giuridica a tutte le chiese pubbliche
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aperte al culto. In conseguenza le Fabbricerie, pur mantenendo personalità giuridica , sono considerate come organi amministrativi della chiesa”. Secondo Arrigo Solmi pareva difficile che con l’arrivo del Concordato si volesse completamente ribaltare, in maniera drastica la materia, senza avere un riferimento normativo espressamente previsto.
Secondo poi altre interpretazioni,22 il legislatore concordatario aveva prescelto e generalizzato come modello di riferimento quello vigente nell’ordinamento lombardo-veneto, regolato precedente- mente dall’ordinanza italica del 15 settembre 1807, che inquadrava le Fabbricerie come meri organi amministrativi delle Chiese, in quanto tali prive di personalità giuridica.
Questa possibile interpretazione e inquadramento delle Fabbricerie era poi conforme al diritto canonico, il quale prevedeva i consigli di fabbrica come amministratori dei beni della chiesa, ma non veniva riconosciuto ad essi la qualità di soggetti di diritto.23
Infatti, l’art 29, lett. a), del Concordato individuava le Fabbricerie come consigli, quindi come un corpo costituito in tutto
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E.PIGA, , L’Ordinamento delle Fabbricerie nel regime concordatario, in Foro Amm., 1931, IV p. 7.
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o in parte da laici, preposto in modo stabile alla gestione dei beni della Chiesa.
Quest’ultimo indirizzo interpretativo sembrava ancora più chiaro per il combinato disposto dell’ art.29 del Concordato con l’art.15 della legge del 27 maggio del 1929 n° 848 e gli artt.33 e 37 del relativo regolamento di cui al regio decreto del 2 dicembre 1929 n°2262.
Il legislatore concordatario avrebbe voluto eliminare qualsiasi dubbio o incertezza relativa all’attribuzione della personalità giuridica in capo alle Fabbricerie, inquadrandole in maniera chiara e precisa:
- con la definizione contenuta nell’art.15, comma 2, della legge del 27 maggio del 1929 n°848,
- con l’ art.33 del regio decreto del 2 dicembre 1929 n° 2262, laddove si stabiliva che “i consigli di amministrazione o fabbricerie di cui all’ art.29, comma 2, lett. a), capoverso del Concordato, provvedono, ove esistano, alla manutenzione e ai restauri delle chiese e degli stabili annessi, compresa eventualmente la casa canonica, e all’amministrazione dei beni patrimoniali e avventizi a ciò destinati”;
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- e con l’art.37 del regio decreto del 2 dicembre del 1929 n°2262, successivamente abrogato dal regio decreto del 26 settembre 1935, che stabiliva che “la Fabbriceria amministra i beni patrimoniali e avventizi che sono destinati alla conservazione e manutenzione, ai restauri della chiesa e all'esercizio del culto”.
Di contro, c’era poi un'altra lettura degli artt. 33, 37 e 38 del regolamento citato volta a rafforzare la tesi della conservazione della personalità giuridica in capo alle Fabbricerie. L’espressione “Consigli di Amministrazione (…) o Fabbricerie (…) attribuita agli organismi in argomento sarebbe una semplice traduzione “per uso concordatario” del termine canonistico “consilium fabricae” e non di “fabricae ecclesiae”,24
per cui sia quella denominazione che la riforma degli statuti e dei regolamenti porterebbero a concludere che le nuove norme abbiano avuto come obiettivo la sola riforma degli organi amministrativi e delle loro funzioni e non la soppressione della personalità giuridica.
Dalla lettera degli articoli qui sopra citati si può rilevare che non si parla mai espressamente dell’attribuzione o meno della personalità giuridica in capo alle Fabbricerie, ma il riferimento ad
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esse è sempre ad “organo amministrativo preposto all’amministra- zione patrimoniale dei beni della chiesa”, lasciando dubbi sulla conservazione della personalità giuridica per tutte quelle Fabbricerie che fino al Concordato ne avevano goduto.
Ma non c’era una norma espressa che stabiliva la soppressione della personalità giuridica e nulla vietava che le Fabbricerie preesistenti al Concordato potessero conservare anche dopo di esso le condizioni in cui si erano trovate fino a quel momento.
Per quanto riguarda la seconda questione, ovvero se le Fabbricerie sorte successivamente potessero acquisire la personalità giuridica, dagli articoli 4 e seguenti del regio decreto del 2 dicembre 1929 n°2262, si deduceva per le chiese pubbliche aperte al culto e per gli altri “enti”25
la non obbligatorietà ma la possibilità di ottenere l’attribuzione della personalità giuridica.
25Art.7, comma 1, regio decreto 2 dicembre 1929 n° 2262: “Il riconoscimento, agli effetti civili,
degli istituti ecclesiastici canonicamente eretti o approvati ha luogo su domanda di chi li rappresenta, diretta al ministro per la giustizia e gli affari di culto.”
Art.8, comma 1, regio decreto cit.: “Il riconoscimento della personalità giuridica degli ordini e