L’Opera Primaziale Pisana

Tra le Fabbricerie, già ONLUS, che stanno attraversando questa fase di riflessione, merita segnalare il caso dell’Opera Primaziale Pisana.

Infatti, dal 1999 l´Opera Primaziale Pisana (nota anche come OPA) si configura giuridicamente come Organizzazione Non a Fini di Lucro (ONLUS), regolata da un proprio statuto che, tra i suoi fini istituzionali, identifica la "tutela, promozione e valorizzazione del suo patrimonio artistico".

2 _{Le sei Fabbricerie ONLUS sono: Pisa, Opera della Primaziale Pisana; Firenze Fabbriceria}

Opera di Santa Croce; Firenze, Fabbriceria di S. Maria del Fiore, Opera del Duomo di Firenze; Orvieto, Opera del Duomo di Orvieto; Siena, Fabbriceria del Duomo di Siena denominata Opera della Metropolitana; Venezia, Procuratoria di S. Marco.

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L´OPA è l´istituzione nata per sovrintendere ai lavori della costruzione dei monumenti della Piazza del Duomo,3 che occuparono e caratterizzarono tutta l´età comunale a Pisa.

L’OPA, preso atto della riforma introdotta con il CTS, per la comprensibile preoccupazione di doversi confrontare con l’art.10, comma 1, lett. f) del d.lgs. 460/1997, e cioè con la devoluzione del patrimonio ad altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale per qualsiasi causa di scioglimento delle ONLUS, ha valutato l’opportunità, avendone i requisiti, di entrare a far parte degli ETS.

Dopo un’attenta e ponderata valutazione, anche di natura fiscale, essa ha fatto la sua scelta, mettendo in atto tutte le azioni previste per conformarsi alla nuova disciplina, e tra queste quella di adeguare il proprio statuto4 che, fino a poco tempo prima, era

3

“Come attestano le due famose epigrafi sulla facciata del Duomo, nel 1064 furono posate le prime pietre del Duomo stesso e vennero effettuate le spedizioni vittoriose contro le coste sicule e il porto di Palermo; e al tempo del vescovo Guido (morto nel 1076) fu innalzato il nuovo tempio.

Fra il 1077 e il 1120, durante i lavori di edificazione del Duomo, l´Opera Primaziale Pisana non aveva ancora una sua identità istituzionale. Il termine cominciò ad essere usato nell´ultimo decennio del secolo XI, al tempo di Daiberto, arcivescovo di Pisa dal 1092, e stava ad indicare proprio i lavori di costruzione del monumento. L´assunzione da parte del Comune dell´autorità di dirigere una parte almeno di questi lavori, avvenne molto più tardi, cioè nei primi anni del XIII secolo: infatti nel 1201/1202 per la prima volta l´Operaio (l´amministratore dell´Opera) fu nominato dal podestà anziché dall´arcivescovo; e nel 1207 una sentenza arbitrale sancì la legittimità di tale procedura.”, così in https://www.opapisa.it/opera-della-primaziale- pisana/profilo-dellente/

4 _{Al fine di adeguare gli statuti alle clausole di cui al d.lgs. 117/2017, il testo di riferimento è la}

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ancora in linea con il d.lgs. 460/1997, cioè con la precedente normativa in materia di ONLUS.

Lo Statuto dell’Opera Primaziale Pisana conforme alla disciplina normativa delle ONLUS fu approvato dal Ministero dell’Interno in data 2 Luglio 2002, in sostituzione del precedente approvato con decreto del Ministero dell’Interno dell’11 luglio 1989.

L’OPA, dando seguito alle decisioni assunte, ha avviato le procedure di adeguamento del proprio statuto.

Limitandoci a commentare le modifiche ed integrazioni, a nostro avviso, più significative tra i due statuti, possiamo notare come si sia cercato di ribadire e confermare, per quanto possibile, gli elementi distintivi delle Fabbricerie da cui non ci si può assolutamente discostare, a pena del venir meno della natura identitaria di questi storici enti.

Tra gli elementi distintivi, già all’art.1, primo comma, del nuovo statuto dell’OPA, spicca il richiamo espresso alle norme concordatarie, come fondamento storico e giuridico della Fabbriceria, mentre nel terzo comma viene ripetuta la dicitura di cui all’art.3 del CTS, in modo da chiarire subito che le Fabbricerie,

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anche se attratte al Terzo Settore, restano enti con disciplina speciale e, pertanto, il CTS si applica in quanto compatibile, e non viceversa.

Sempre nell’art.1, al secondo comma, è stata inserita la parola “attualmente” con riferimento alla qualifica di ONLUS, con evidente non casuale sottolineatura della precedente famiglia di appartenenza a cui lo Stato aveva voluto riconoscere solo pochi anni prima un trattamento fiscale di favore.

L’art.2 appare modificato profondamente rispetto alla versione del 2002, ma in realtà si tratta di una sostanziale riscrittura nella parte corrispondente all’oggetto, tesa a precisare e rafforzare al meglio la vision sociale dell’OPA, consistente nel perseguimento, “senza ingerenza alcuna nei servizi di culto, in via principale, di attività di interesse generale ex art.5, comma 1, lett. f), i), k) del d.lgs.117/2017... senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale”.

L’elenco delle attività principali è integrato con due nuove lett. c) e d), direttamente mutuate dall’art.5 del CTS, confermando la prassi consolidata di includere nello statuto, in via estensiva, attività non necessariamente realizzabili oggi appartenenti ad una platea più

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ampia che potrebbero diventare interessanti da sviluppare in un futuro più o meno lontano.

Sempre all’art.2 del nuovo statuto, le attività secondarie previste all’art.6 del CTS sono state circoscritte a due, cioè “attività diverse da quelle principali quali, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, le attività connesse o strumentali a quelle principali, come lo sfruttamento dei diritti derivanti dal marchio, l’utilizzazione fotografica o cinematografica delle opere d’arte, le attività di merchandising e noleggio di apparecchi audio visivi, nonché servizi di toilette, attività di ristorazione nei musei ed accessorie agli eventi museali.”

Lo statuto, così modificato conformemente al d.lgs. 117/2017, è stato quindi trasmesso, per l’approvazione, al Ministero dell’Interno, Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione - Direzione Centrale degli Affari dei Culti.

Nella sua lettera di risposta, il Ministero dell’Interno comunica all’OPA che la problematica della trasformazione delle Fabbricerie-ONLUS in enti del Terzo Settore è da tempo all’attenzione del dicastero, stanti le difficoltà che, dal punto di vista ordinamentale, si verrebbero a creare per conciliare il

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particolare regime giuridico delle Fabbricerie con le caratteristiche che il d.lgs. 117/2017 tratteggia per il Terzo Settore, e che iniziative come quella assunta dall’OPA debbano essere esaminate alla luce di un orientamento di carattere generale da tenere in ordine a tutte quelle Fabbricerie-ONLUS che, eventualmente, una volta entrata in vigore la riforma e venuta a cessare ope legis la qualifica di ONLUS, optino per il passaggio al regime del Terzo Settore.

Di fronte ad un quadro normativo così complesso, il Ministero dell’Interno, ha avviato una istruttoria, da un lato, acquisendo un parere dell’Agenzia dell’Entrate e, dall’altro, preannunciando la necessità di acquisire un nuovo parere del Consiglio di Stato in sede consultiva che, a sua volta, ha espresso la necessità di interloquire con una Commissione appositamente costituita che deve essere integrata.

Con riferimento in particolare al Consiglio di Stato, il Ministero dell’Interno ha ritenuto che il massimo organo giustizia amministrativa debba intervenire anche se in sede consultiva, come avvenuto a suo tempo per l’assunzione della qualifica di ONLUS5

5

Come si ricorderà, il parere del Consiglio di Stato è già stato richiesto in ordine all’altra e precedente problematica che, già da qualche tempo, si è posta in merito alle Fabbricerie e che si sostanzia nell’applicabilità o meno ad esse della normativa anticorruzione.

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da parte delle Fabbricerie, anche sul tema del trasferimento di tali enti nel Terzo settore, perché solo così potranno essere fornite indicazioni utili sull’acquisizione della nuova qualifica di ETS da parte delle Fabbricerie e sulle concrete procedure da seguire.

Per quanto riguarda il parere dell’Agenzia dell’Entrate, essa ha affermato in via preliminare che le Fabbricerie non sono riconducibili ad alcuna delle categorie degli enti iscrivibili al RUNTS, in quanto la normativa di derivazione concordataria6 che le regolamenta prevede forme di controllo da parte della Pubblica Amministrazione incompatibili con quanto previsto dall’art.4, comma 2, d.lgs. 117/2017, che esclude dal novero degli “enti del Terzo Settore gli enti sottoposti a direzione e coordinamento o controllati da Pubbliche Amministrazioni”.7

L’Agenzia dell’ Entrate è intervenuta anche sulla questione dell’obbligo di devoluzione del patrimonio a seguito della perdita della qualifica di ONLUS.

6 _{Art.35 del D.P.R 33/1987:}

- comma 1, “Le fabbricerie delle chiese cattedrali e di quelle dichiarate di rilevante interesse storico o artistico sono composte da sette membri, nominati per un triennio, due dal vescovo diocesano e cinque dal Ministro dell'interno sentito il vescovo stesso. Esse sono rette da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell'interno, sentito il vescovo diocesano”;

- comma 2 “altre fabbricerie sono composte dal parroco o rettore della chiesa e da altri quattro membri nominati per un triennio dal prefetto, d'intesa con il vescovo diocesano. Esse sono rette da un proprio regolamento approvato dal prefetto sentito il vescovo diocesano”.

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Prima il Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali e successivamente la stessa Agenzia dell’Entrate hanno dichiarato la peculiarità di tali enti che emerge dal fatto che la loro disciplina non è rimessa a norme di diritto comune, a differenza di altri enti di diritto privato sottoposti a controllo dell’autorità governativa, ma è di derivazione concordataria e che le loro funzioni non si esauriscono nella sola attività di tutela del patrimonio storico e artistico, ma sono indirizzate all’amministrazione del complesso dei beni patrimoniali dell’ente ecclesiastico destinati alle spese di ufficiatura e di culto.8

Stando così le cose, “l’imposizione di un obbligo di devoluzione patrimoniale nei confronti delle fabbricerie, conseguente al venir meno di una qualifica fiscale (ONLUS), oltre a contrastare con il favor ad esse riconosciuto, potrebbe determinare un’ingiustificata ingerenza negli assetti patrimoniali di enti la cui disciplina è per l’appunto rimessa ad un necessario confronto tra lo Stato italiano e lo Stato Città del Vaticano”.9

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Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, prot.7104 del 26 luglio 2019.

9 _{Ministero dell’Interno, dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, direzione centrale}

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Merita evidenziare che il contributo dell’Agenzia dell’Entrate era stato richiesto dallo stesso Ministero che si era fatto carico di alcune perplessità espresse dall’AFI in relazione alle conseguenze che possono derivare dalla perdita della qualifica ONLUS in capo alle stesse Fabbricerie.

Infatti, l’Associazione delle Fabbricerie Italiane (in breve AFI),10 associazione senza scopo di lucro che riunisce i più

10 _{Come rilevabile dal sito www.fabbricerieitaliane.it, l'Associazione delle Fabbricerie d'Italia è}

riunisce le seguenti Fabbricerie Italiane: - Opera Laicale della Cattedrale di Chiusi, - Opera di Santa Croce di Firenze, - Opera Santa Maria del Fiore di Firenze, - Veneranda Fabbrica del Duomo di Milano, - Opera del Duomo di Orvieto,

- Fabbriceria della Basilica Cattedrale di Parma,

- Fabbriceria della Chiesa Cattedrale Monumentale di S. Stefano Martire in Pavia, - Fabbriceria della Chiesa Cattedrale di Pienza,

- Opera della Primaziale Pisana,

- Opera del Duomo di Prato della Chiesa Cattedrale Monumentale di S. Stefano, - Opera della Metropolitana di Siena,

- Fabbriceria della Sagrestia della Cattedrale di Todi, - Procuratoria di San Marco di Venezia

- Opere Ecclesiastiche Riunite di Montepulciano - Fabbriceria del Duomo di Monreale

Attraverso l’AFI, le Fabbricerie possono contare su un coordinamento finalizzato a rappresentare i loro interessi e favorirne la crescita e il progresso attraverso la consultazione e approfondimento di tematiche generali, promuovere iniziative amministrative e legislative, organizzare corsi di formazione, intrattenere rapporti di collaborazione favorendo dibattiti e progetti .

Le attività svolte in questi anni dall’ AFI sono molte :

- è stato realizzato un tavolo tecnico di lavoro, composto da ingegneri e architetti delle Fabbricerie, con la finalità di intraprendere un percorso comune e impostare un calendario di incontri per mettere a sistema le esperienze e le operatività nel campo del restauro e degli interventi conservativi;

- sono stati fatti interventi finanziari a favore delle piccole Fabbricerie per attività di restauro e manutenzione straordinaria;

- la pubblicazione di volumi su grandi restauri o temi particolari;

- si sono stabiliti legami con le Fabbricerie presenti nell’ Unione Europea i cui rappresentanti si riuniscono in un convegno nazionale giunto quest’anno alla IX edizione, ogni anno affrontano una tematica diversa ;

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importanti enti impegnati nella gestione sul territorio delle Cattedrali, dei monumenti e musei annessi, costituitasi a Pisa il 30 giugno 2005, si era mossa chiedendo chiarimenti in ordine alle prospettive che si aprivano per le Fabbricerie alla luce dell’evoluzione normativa in tema di Enti del Terzo Settore.

Gli interventi qui sopra esposti ci portano a concludere che le Fabbricerie, in quanto ricadenti nella normazione concordataria e in considerazione della loro natura sui generis, una volta persa ex lege la qualifica di ONLUS, non avranno l’obbligo di devoluzione del patrimonio ma potranno continuare a operare nell’ordinamento secondo il loro schema tipico previsto dalla legislazione di derivazione concordataria, perché non sussistono le esigenze di tutela che impongono la devoluzione del patrimonio delle ONLUS ad altri enti aventi analoghe finalità.

La nota dell’Agenzia delle Entrate fa quindi proprie le affermazioni contenute nel parere del Ministero del Lavoro e delle

In relazione a quest’ultimo punto, proprio per le reti di collegamento che si sono instaurate tra le Fabbricerie italiane grazie alla costituzione dell’AFI nel 2005, siamo potuti arrivare alla stipulazione di un Contratto Collettivo di Lavoro.

Il contratto collettivo di lavoro è stato pensato per enti simili nella concezione giuridica e caratterizzati da esigenze particolari.

È stato il raggiungimento di un obbiettivo molto importante che consente di dare una regolamentazione unica del rapporto di lavoro dei dipendenti delle Fabbricerie ai quali in passato veniva applicato una pluralità di contratti collettivi derivanti da settori diversi di natura pubblica o privata.

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Politiche Sociali citato quando, richiamando letteralmente il testo del parere di quel dicastero, ribadisce che “la peculiarità di tali enti, riconducibili alla categoria più ampia degli enti confessionali,11 emerge anche dal fatto che la loro disciplina non è rimessa a norme di diritto comune, a differenza di altri enti di diritto privato sottoposti a controllo dell’autorità governativa (si pensi alle Fondazioni), ma ricade nell’ambito – come già detto sopra – della normazione di derivazione concordataria, tutelata dagli artt. 7 e 8 della Costituzione”.

Le Fabbricerie, a questo punto del nostro viaggio tra le diverse normazioni che le hanno caratterizzate nel tempo, tornano ad essere riconosciute come qualcosa di speciale: la tipicità propria e le funzioni esclusive che le contraddistinguono sono conclamate dalla loro stessa storia millenaria.

Questa prima interlocuzione a firma dell’Agenzia dell’Entrate ci fa sorgere il legittimo dubbio che quella che ritenevamo una scelta piena e consapevole operata dall’OPA, adottata invece sotto timore di devoluzione, possa essere rimessa, ragionevolmente, in discussione.

11 _{Questa definizione proposta dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali riporta il tema}

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La questione è molto semplice: l’OPA, come altre Fabbricerie nella medesima situazione, con il parere dell’Agenzia dell’Entrate “scopre” non solo che, in base alle sue caratteristiche, non ha i requisiti per entrare nel Terzo Settore ma che, rimanendone fuori, non corre più il rischio della devoluzione del patrimonio ad altro ente come stabilito all’art.10 comma 1 lett. f) del d.lgs. 460/1997. In altre parole, la Fabbriceria può continuare a svolgere le sue attività statutarie di tutela dei beni storici e artistici, sottoposta agli stessi poteri di controllo del Ministero dell’Interno, finalizzati a garantire che il patrimonio di tali enti continui ad essere utilizzato per i medesimi fini istituzionali.

Dal parere dell’Agenzia dell’Entrate riaffiora un altro tema molto importante che ha accompagnato l’evoluzione storica delle Fabbricerie: quello della loro natura giuridica che, ancora una volta, torna al centro del dibattito alla luce della loro qualifica da parte della stessa Agenzia delle Entrate come enti confessionali.

Non ci resta che attendere, a questo punto, la nuova pronuncia del Consiglio di Stato, sentita la Commissione Governativa concordataria.

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Le Fabbricerie sono state e restano al centro di interessi tanto della Chiesa quanto dello Stato, dato che la loro funzione non si esaurisce nella sola attività di tutela del comune patrimonio storico ed artistico. Pur non essendo enti ecclesiastici in senso stretto (ricordiamo quanto dispongono i commi 2, la definizione, e 3, le finalità, dell’art 15, della legge del 27 maggio 1929 n° 848 dove sono espressamente escluse le ingerenze nei servizi di culto), evidente è il loro collegamento con la Chiesa essendo la loro attività funzionale allo svolgimento delle attività cultuali della Chiesa stessa.

Ciò che le rende speciali e connota la loro tipicità è proprio la loro duplice valenza, cultuale e culturale.

In questa convergenza di interventi, ecclesiale e statale, si è sviluppato il confronto storico, a momenti anche aspro, tra le due grandi entità eterne dello Stato e della Chiesa. Oggi, in un clima completamente diverso con segni di miglioramento delle relazioni12

12 _{F.DI PRIMA e M.DELL’OGLIO, Lo Stato italiano e la Chiesa cattolica, oggi: il}

consolidamento del principio della reciproca collaborazione (art.1 Accordo di revisione concordataria). Il paradigma delle fabbricerie, par.3, p.84, JusOnline n°1/2018; interessante il

contributo degli Autori che invitano a guardare oggi alle Fabbricerie come il paradigma dei nuovi rapporti tra Stato e Chiesa; in tempi recenti è venuta a configurarsi una visione differente della fabbriceria, “quale istituzione (non pubblica) inquadrabile alla stregua d’un ente ecclesiastico “in senso lato” implicante per definizione una duplice (paradigmatica) cooperazione tra le due sfere investite, a livello orizzontale (i.e. in seno al consilium fabricae) e

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nello spirito di reciproca collaborazione, alle due entità eterne è richiesto ancora una volta di confrontarsi per trovare alle Fabbricerie la collocazione giuridica finalmente definitiva che meritano.

Ma, a prescindere dalla collocazione giuridica che lo Stato e la Chiesa vorranno congiuntamente riconoscere alle Fabbricerie, il primo ha già raggiunto uno scopo: quello di riuscire ad esercitare sulle stesse un controllo “forte”. Infatti, qualunque sia la scelta che le Fabbricerie saranno accompagnate ad adottare, sia che qualcuna confermi di voler entrare a far parte degli Enti del Terzo Settore, sia che altre decidano di restarne fuori, un fatto è certo: le stesse dovranno comunque “fare i conti” con un regime fiscale non più benevolo e ben diverso da quello introdotto dal d.lgs. 460/1997.

verticale (con l’intreccio dell’azione condotta rispetto all’ente da parte dell’autorità ecclesiastica e di quella civile), in

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Conclusioni

Le Fabbricerie sono rimaste per anni lontane dal dibattito pubblico. Fino a poco tempo fa, pronunciare il nome di Fabbriceria evocava nell’immaginario collettivo i più disparati significati, proprio per la scarsa confidenza del pubblico con questa realtà.1 La loro natura e collocazione giuridica, le loro funzioni di enti chiamati alla conservazione e alla valorizzazione degli edifici di culto, hanno caratterizzato nei secoli il dibattito pressoché esclusivo tra gli studiosi e tra i rappresentanti delle due entità eterne ed immutabili della Chiesa e dello Stato, ciascuna di loro preoccupata a far valere le proprie prerogative sull’altra.

Gli interventi legislativi introdotti dal 1997 al 2017, prima con la normativa sulle ONLUS e poi con la riforma del Terzo Settore, andati ad intrecciarsi con l’impianto concordatario vigente, hanno rappresentato un’occasione di intenso confronto in dottrina e in giurisprudenza, alle prese con le posizioni assunte dalle Istituzioni Centrali Italiane, come il Consiglio di Stato, l’Autorità

1 _{M.DI BARI, Sulle Fabbricerie serve chiarezza, estratto da ItaliaOggi, - Numero 156 p. 29}

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Anticorruzione e l’Agenzia delle Entrate, e dalla Conferenza Episcopale Italiana.

Siamo partiti da un’indagine storica, seppur breve, sulla loro origine e evoluzione che ci ha portato a identificare le diverse strutture che le hanno caratterizzate nel loro momento costitutivo, quando fondazioni, quando enti giuridici autonomi o organi o collegi.

Ciò ha comportato lo sviluppo nel tempo di discipline diversificate che ne hanno complicato l’analisi intorno alla loro natura giuridica, facendo emergere una certa difficoltà a riconoscere nel mondo giuridico le caratteristiche che le rendono speciali, a