Il diritto alla visione degli atti della pubblica amministrazione.

Lo studio del rapporto tra riservatezza e accesso agli atti della p.a., ed in particolare l’analisi dei limiti all’ostensione degli atti dell’accertamento ispettivo in materia di lavoro, richiede che preliminarmente si svolgano alcuni cenni sull’istituto disciplinato agli artt. 10, da un lato, e 22 e seguenti, dall’altro, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 e dalla legge 18 giugno 2009, n. 69).

In via generale può definirsi, senza alcuna pretesa esaustiva, che l’accesso è il diritto degli interessati a prendere visione e ad estrarre copia di documenti amministrativi.

E per questo, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, volte a favorire la partecipazione degli interessati e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza della pubblica amministrazione, che il legislatore del 2009 ha espressamente rafforzato il regime giuridico dell’accesso agli atti qualificandolo come principio generale dell’attività amministrativa.

Si è già visto, inoltre, che la legge n. 241/1990 riconosce, in capo sia a partecipanti al procedimento che ai terzi estranei allo stesso, alcuni diritti, e tra questi vi rientra sia quella di cui agli artt. 22 e ss cit. sia quella contenuta all’ art. 10 cit., ove è stabilito che ai soggetti interventori, necessari o eventuali, è riconosciuto «il

diritto di prendere visione» degli atti del procedimento, salvo i limiti previsti dall’art.

In dottrina286 si distingue, infatti, nell’ambito del regime di ostensione degli atti della p.a., tra accesso ai documenti c.d. endoprocedimentale ex art. 10 cit. ed acceso c.d. esoprocedimentale ex art. 22 e ss cit., in quanto solo il primo si caratterizza per l’essere strumentale al successivo esercizio dei diritti nell’ambito del procedimento pendente ( ad esempio, la presentazione di memorie e documenti), mentre il secondo si caratterizza proprio per il fatto che non è direttamente collegato, ma anzi estraneo, all’iter procedimentale287.

286

In generale sul tema del diritto di accesso si segnalo in dottrina i contributi di: ARENA (a cura di), L’accesso ai documenti amministrativi, Bologna, 1991; ARSÌ, L’accesso ai documenti nelle

recente giurisprudenza, in GDA, 1996, 78; ARENA, Le diverse finalità della trasparenza amministrativa, in La trasparenza amministrativa (a cura di) MERLONI,Milano, 2008, 29; ARENA,(a cura di)La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, 2001, 29; BACOSI, Accesso e privacy prima e dopo la riforma delle l. 241/1990: emblematico caso INAIL, in DP AMM., 2007, 358; BOMBARDELLI, Diritto di accesso e tutela della privacy, commento a TAR Abruzzo, sez.

Pescara, 5 dicembre 1997, n. 681, in GDA, 1998, 535; BURLA-FRACCASTORO, Il diritto di accesso ai

documenti della pubblica amministrazione, Roma, 2005; CARINGELLA, GAROFOLI, SEMPREVIVA,

L’accesso ai documenti amministrativi, Milano, 2007; CENNICOLA, Il diritto di accesso dopo la legge

n. 15/2005, in www.altalex.com; CHIRILLE, IACONO QUARANTINO, Il diritto di accesso: questioni

processuali, Milano, 2008; CIMINI, Accesso ai documenti amministrativi e riservatezza: il legislatore alla ricerca di nuovi equilibri, in GC, 2005, 407; CLARICH, Diritto di accesso e tutela della

riservatezza: regole sostanziali e tutela processuale, in DP AMM, 1996, 458; GAMBINO, Il diritto di

accesso. La nuova disciplina legislativa (l. n. 15 del 2005) alla luce della revisione costituzionale del titolo V, in www.federalismi.i; GIOVAGNOLI,FRATINI, Il diritto di accesso: percorsi giurisprudenziali, Milano, 2008; ITALIA, DELLA TORRE, PERULLI, ZUCCHETTI, Privacy e accesso ai documenti

amministrativi, Milano, 1999; LAINO, L’accesso ai documenti amministrativi tra apertura

giurisprudenziali e novità legislative, in www.lexitalia.it, 2005, n.2; LAPERUTA, Procedimento

amministrativo e diritto di accesso agli atti: commento alla L. 7 agosto 1990, n 241come modificata dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, Rimini, 2009; LASALVIA, L’accesso agli atti delle pubbliche

amministrazioni: con le ultime novità delle leggi 11 febbraio 2005 n. 15, 14 maggio 2005, n. 80 e del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, Roma, in EPC, 2006; MARIANI, Il diritto di accesso dopo

la riforma dell’azione amministrativa, Torino, 2005; MARZUOLI, La riforma del diritto di accesso.

Nuovi limiti e nuove garanzie, atti della Conferenza Permanente del 25 febbraio 2005, in www.consiglio.regione.toscana.it; MAZZAMUTO, La tutela del segreto ed i controinteressati al diritto

di accesso, in DP AMM, 1995, 96; MAZZAMUTO, Sul diritto di accesso nella legge 241 del 1990, in

FA, 1992, 1571; MAZZAROLLI, L’accesso ai documenti della pubblica amministrazione. Profili

sostanziali, Padova, 1998; M.A. SANDULLI, Accesso alle notizia ed ai documenti amministrativi, in

EdD, Agg., IV, 2000; TOMEI (a cura di), La nuova disciplina dell’azione amministrativa. Commento

alla legge n. 241/1990 aggiornato alle leggi n. 15 e n. 80 del 2005, Padova, 2005

287

Sulla distinzione tra diritto di visone e diritto di accesso ai documenti amministrativi si segnalano in dottrina i seguenti contributi:BERTONAZZI, Note sulla consistenza del c.d. diritto di

accesso e sul suo regime sostanziale e processuale: critica alle decisioni n. 6 e 7 del 2006 con cui l’Adunanza plenaria, pur senza dichiararlo apertamente e motivatamente, opta per la qualificazione della pretesa estensiva in termini di interesse legittimo pretensivo, in continuità con la decisione n. 16 del 1999, in DP AMM, 2007, 165; CARPENTIERI, La legittimazione all’accesso: una questione non

ancora chiarita, in FA, 1995, 1359 ; CIAMMOLA, La legittimazione ad accedere ai documenti

amministrativi (prima e dopo la l. 11 febbraio 2005 n.15), in FA-TAR, 2007, 1181; CLARICH, Diritto

di accesso e tutela della riservatezza: regole sostanziali e tutela processuale, in DP AMM., 1996, 430;

FIGORILLI, Alcune osservazioni sui profili sostanziali e processuali del diritto di accesso ai documenti

amministrativi, in DP AMM., 1994, 257; OCCHIENA, I diritti di accesso dopo il codice della privacy, in FI, 2004, III, 510; OCCHIENA, Diritto di accesso, sua natura camaleontica e adunanza plenaria

La distinzione è utile per evidenziare che diversi sono i presupposti soggettivi ed oggettivi che ne legittimano l’esercizio pur accomunandosi i due istituti, oltre che per il contenuto del diritto, ossia la conoscenza di atti, anche per i limiti all’ostensione degli stessi, stante quanto disposto dall’art. 10, ove è stabilito che l’interessato ha «diritto di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto

previsto dall’articolo 24».

Riguardo alla legittimazione soggettiva attiva, l’art. 10 cit. riconosce il diritto alla visione degli atti in favore innanzitutto di coloro che sono destinatari della comunicazione di avvio (c.d. interventori necessari) perché «soggetti nei confronti

dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti».

Secondo il disposto di cui all’art. 10 cit, insomma, il diritto alla conoscenza degli atti del procedimento inerisce esclusivamente alla qualifica di soggetto partecipe del procedimento, senza che sia necessaria un’ulteriore verifica caso per caso - come richiesta invece per il diritto di accesso esoprocedimentale - circa la titolarità in capo a questo di un’autonoma situazione legittimante, ovvero dell’interesse «diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione

giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale é chiesto l’accesso»,

richiesto dall’art. 22 della legge n. 241/1990.

La riflessione è di importanza strategica perché il collegamento tra il diritto ad ottenere l’ostensione degli atti e la qualifica di parte procedimentale è utile per stabilire se l’accesso debba prevalere rispetto all’esigenza di riservatezza che faccia capo ad eventuali terzi288, almeno in relazione a quei documenti la cui conoscenza sia effettivamente necessaria alle parti per poter adeguatamente curare i propri interessi, ancor prima che in sede giurisdizionale, in via procedimentale289.

Il datore di lavoro, in quanto destinatario delle ordinanze-ingiunzioni irrogative delle sanzioni amministrative, ricade infatti appieno nell’ambito della categoria di «soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti

diretti».

La legittimazione di tale soggetto, infatti, è implicita nella qualità dallo stesso assunta rispetto all’esercizio del potere sanzionatorio.

288

Si pensi ad esempio alle dichiarazioni rese in sede di accesso ispettivo dai lavoratori agli ispettori del lavoro, la cui riservatezza si contrappone al diritto di difesa del datore.

289

Tutte le volte in cui l’istanza di accesso provenga da un soggetto la cui posizione giuridica sia già stata concretamente incisa da un provvedimento sanzionatorio, è sufficiente infatti - ai fini della legittimazione ad accedere ad atti e documenti formati nel relativo procedimento - che lo stesso dimostri la sua veste di destinatario del provvedimento finale, posto che, in tal caso, l’interesse giuridicamente rilevante risulta già normativamente qualificato dagli art. 9 e 10 della legge n. 241/1990290.

290

Così di recente il Cons. St., sez. VI, 13 aprile 2006, n. 2068. In precedenza, T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 5 ottobre 2007, n. 4060 e, ancor prima, T.A.R. Lombardia, Brescia, 7 novembre 1991, n. 809.. In dottrina, sulla distinzione tra diritto di accesso (endoprocedimentale) agli atti del procedimento e diritto (esoprocedumentale) alla informazione amministrativa si veda, tra i tanti, M.A.SANDULLI, Accesso alle notizie e documenti amministrativi, in Enc. Dir., aggiornamento, Milano, 2001; VIRGA, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 1997, 119 e ss ; SCOGNAMIGLIO, Il diritto di difesa nel procedimento amministrativo, Milano, 2004, 234; A.PAIRE,

Alcuni rilievi giurisprudenziali intorno al diritto di accesso ai documenti amministrativi, in Foro Amm.-TAR, 2006, 4, 1343; CARANTA,FERRARIS, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 2001, 151.

II) L’accesso agli atti dell’ispezione nell’ambito di indagini di polizia