Il procedimento ispettivo: dall’ accesso ispettivo alla irrogazione delle sanzioni amministrative.

Esposti i compiti demandati ed i poteri conseguentemente riconosciuti a tal fine in capo agli ispettori del lavoro, può procedersi all’analisi, seppur sommaria, delle modalità concrete di svolgimento dell’ispezione sui luoghi di lavoro.

Le coordinate normative di riferimento sull’iter procedurale dell’ispezione sono principalmente contenute - oltre che nella citata legge generale n. 689/81 – nella recente legge 4 novembre 2010, n. 183, e nel c.d. Codice di comportamento degli ispettori del lavoro.

Trattasi di provvedimenti a mezzo dei quale è stata procedimentalizzata, nel dettaglio, l’attività di vigilanza in materia di lavoro.

Relativamente alla fase dell’accertamento in materia di lavoro, occorre dire che l’ispezione può essere originata sia per “iniziativa dell’ufficio” - secondo un programma di vigilanza che riguarda determinati settori economici o che è legato a specifiche esigenze contingenti - sia a seguito di una dettagliata “richiesta di intervento”, che può provenire da soggetti privati, da organizzazioni sindacali, da altre amministrazioni pubbliche o, infine, dalla Procura della Repubblica.

Generalmente, l’indagine ispettiva è preceduta da una fase preparatoria, diretta a raccogliere tutte le informazioni e la documentazione inerenti al soggetto da sottoporre a verifica213.

Prima di ogni intervento è necessario valutare, infatti, le modalità dello stesso e le motivazioni che lo hanno determinato, nonché conoscere il tipo di attività svolta dal soggetto ispezionato ed il conseguente del contratto collettivo nazionale applicabile. E’ fondamentale, inoltre, avere contezza anche del c.d. comportamento contributivo dell’azienda - acquisendo, in tal senso, ogni informazione inerente alla regolarità della posizione contributiva (verso l’INPS) ed assicurativa (nei riguardi dell’INAIL) - nonché dell’esistenza di eventuali procedure di riscossione coattiva in corso. Indispensabile è, infine, preliminarmente verificare l’esistenza di precedenti accertamenti ispettivi e di eventuali provvedimenti adottati.

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Si pensi, ad esempio, alla acquisizione, attraverso una visura camerale, delle informazioni generali, oggettive e soggettive, inerenti l’attività da verificare.

Una volta acquisite tutte le notizie “pregiudiziali” sul soggetto da sottoporre a verifica, l’ispettore del lavoro - da solo o congiuntamente a funzionari degli Enti previdenziali e assicurativi - effettua l’accesso ispettivo in azienda esibendo all’entrata l’apposita tessera di riconoscimento fornita dal Ministero del Lavoro.

Attraverso l’adempimento dell’obbligo di qualificarsi al soggetto sottoposto, l’ispezionato viene reso edotto, infatti, della qualifica esercitata dall’organo ispettivo e dei poteri a quest’ultimo riconosciti dalla legge.

Una volta entrato in azienda, la verifica ispettiva comporta, di norma, l’identificazione dei lavoratori rinvenuti, la verbalizzazione delle relative dichiarazioni, l’esame della documentazione di lavoro che per legge deve essere presente in loco e la redazione, quindi, del c.d. verbale di primo accesso ispettivo, nel quale si dà atto dell’attività espletata e delle relative risultanze, fornendo altresì indicazioni sul prosieguo degli accertamenti. Copia del presente verbale, quindi, viene consegnata al datore di lavoro o ad un suo incaricato.

Nel concreto, una volta entrato all’interno dell’azienda, il funzionario provvede innanzitutto a prendere conoscenza visiva delle persone che in quel momento ha rinvenuto “intente al lavoro” e, quindi, procede ad assumere le dichiarazioni che il datore di lavoro ed i lavoratori intendono liberamente rilasciare, riscontrandole con la documentazione che per legge deve essere ivi tenuta.

Con specifico riferimento al primo dei soggetti indicati, il funzionario procedente deve sempre avere l’accortezza di conferire, purché ciò sia compatibile con la finalità dell’accesso ispettivo, con il datore di lavoro (o con un suo rappresentante), informandolo al contempo dei poteri che per legge sono attribuiti agli ispettori del lavoro e delle conseguenze derivanti da comportamenti - omissivi o commissivi - diretti ad impedire l’esercizio dell’attività di vigilanza.

Nell’eventualità poi che il datore di lavoro intenda rilasciare dichiarazioni, queste devono essere formalmente raccolte nel verbale di primo accesso. Tuttavia, è doveroso sottolineare al riguardo che la legge non prevede un preciso obbligo in capo al datore di lavoro di conferire oralmente con il personale ispettivo, giusto il principio secondo il quale “nemo tenetur se detegere”, salvo però che tale comportamento non integri gli estremi dell’impedimento all’esercizio dell’attività ispettiva o il rifiuto di fornire le “notizie specifiche” legalmente richieste.

Oltre che con il datore di lavoro, l’organo ispettivo conferisce soprattutto con lavoratori rinvenuti a lavorare, assumendo da questi le informazioni sui rapporti di lavoro scoperti in itinere. Queste ultime hanno infatti un’importanza strategica perché è soprattutto attraverso il contenuto delle dichiarazioni rese dai lavoratori agli organi di vigilanza che l’ispezione si indirizza con riguardo a determinati ambiti piuttosto che altri.

In particolare, l’ispettore avrà cura di acquisire da ciascun lavoratore le indicazioni relative alla data di inizio del rapporto lavorativo (rectius, della prestazione lavorativa), alla mansione da questi concretamente svolta, all’orario di lavoro prestato, al tipo di contratto individuale stipulato - qualora non si tratti ovviamente di lavoratori c.d. in nero214 - nonché, infine, tutte le notizie concernenti il regolare pagamento o meno della retribuzione e dei contributi previdenziali.

L’accesso ispettivo deve concludersi in tempi ragionevoli, tenuto conto però della complessità dell’indagine e delle dimensioni aziendali del soggetto sottoposto al controllo.

Qualora l’accertamento si riveli complesso e necessiti quindi di un tempo più lungo 215 - rispetto, ad esempio, al mero ingresso ispettivo in azienda ed alla visione dei documenti che per legge devono ivi essere tenuti - l’organo accertatore rilascia al soggetto ispezionato, attraverso lo stesso verbale di primo accesso o attraverso un verbale c.d. interlocutorio, le indicazioni necessarie per l’ulteriore corso, il più delle volte costituite dalla richiesta di esibizione della ulteriore documentazione che, in relazione al singolo caso, risulti eventualmente necessaria.

Di norma, l’esame della documentazione avviene presso la sede del soggetto ispezionato. Tuttavia, non è raro che, in relazione al tipo di accertamento, non sia sufficiente visionare solo quella che per legge deve essere tenuta presso il luogo di lavoro. In tal caso, ove risulti funzionale all’esigenze dell’accertamento, l’esame dell’altra documentazione può avvenire o direttamente presso gli studi dei professionisti abilitati (ad esempio, il consulente del lavoro di cui si avvale

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Si definiscono “in nero” (rectius, «sconosciuti alla pubblica amministrazione») i lavoratori che vengono assunti dal datore di lavoro senza che venga inoltrata - entro il giorno prima della data prevista nel contratto di lavoro per l’inizio dello svolgimento dell’attività lavorativa – la comunicazione telematica di assunzione al Centro per l’impiego.

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l’azienda), oppure presso lo stesso ufficio di appartenenza del personale ispettivo procedente, secondo le disposizioni eventualmente impartite dallo stesso.

In sostanza, la recente legge n. 183 del 2010 ed il Codice di comportamento degli ispettori del lavoro il Ministero hanno dato contenuto alle previsioni generali - già analiticamente esaminate in precedenza - dettate dall’art. 13 della legge n. 689/81 con riguardo a tutti i procedimenti sanzionatori.

Attraverso il combinato disposto dei testi citati normativi, il funzionario è posto così nelle condizioni di acquisire tutti gli elementi probatori utili al riscontro oggettivo dei fatti acclarati in sede di accesso ispettivo.

Solo all’esito dell’accertamento il personale ispettivo adotterà, quindi, il verbale “conclusivo” attraverso il quale, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689/1981, provvederà a contestare al datore di lavoro le violazioni eventualmente riscontrate, indicando l’importo delle relative sanzioni (in forma sia piena che ridotta, così da consentire al trasgressore di avvalersi della facoltà conciliativa).

Nel verbale di contestazione devono essere riportati tutti gli elementi di fatto, i documenti acquisiti e gli addebiti formulati, nonché l’indicazione di quanto altro sia necessario a motivare l’adozione dei provvedimenti adottati

La motivazione del verbale deve essere infatti sufficientemente esplicativa, in punto di fatto e di diritto, con riguardo agli illeciti accertati, anche se non si esclude la possibilità della c.d. motivazione per relationem a quanto contenuto nei precedenti verbali (di primo accesso ed interlocutorio), purché questi ultimi siano espressamente indicati ed individuati.

Il verbale conclusivo deve inoltre contenere l’espressa indicazione della possibilità per il trasgressore di potersi avvalere dell’istituto “conciliativo” del pagamento in misura ridotta (entro il termine di 60 giorni) previsto dall’art. 16 della legge n. 689/1981, ovvero, in alternativa, di poter presentare, all’autorità cui compete l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione, scritti difensivi, documenti e richiesta di audizione (entro il termine di 30 giorni).

A questo punto, a seconda della scelta operata dal datore di lavoro, il procedimento ispettivo proseguirà secondo le modalità procedurali previste dalla legge n. 689/1981: nel primo caso, l’estinzione conciliativa dell’illecito e del

procedimento sanzionatorio; nel secondo, l’adozione da parte dell’Ufficio dell’ordinanza di archiviazione o di ingiunzione.

L’unica variante degna di nota rispetto all’iter generale previsto dalla legge n. 689/1981, è la possibilità per il datore di lavoro di opporsi all’ordinanza-ingiunzione in via amministrativa, prima ancora che in sede giurisdizionale, attraverso lo strumento del ricorso gerarchico improprio.

Gli articoli 16 e 17 del citato decreto legislativo n. 124 del 2004 prevedono infatti che i destinatari di sanzioni amministrative in materia di lavoro possono ricorrere: a) nei confronti dell’ordinanza-ingiunzione, al Direttore della Direzione regionale del lavoro, salvo che si intenda contestare la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro acclarato (art. 16); b) al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, avverso le ordinanze delle Direzioni provinciali del lavoro che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro.

SEZIONE II

LE FORME PARTECIPATIVE NEI PROCEDIMENTI ISPETTIVI