La disciplina di poteri ispettivi in materia di lavoro.

Si è visto sin qui che nell’ambito dei procedimenti sanzionatori il contraddittorio, se analizzato secondo l’angolo di visuale di colui al quale viene mosso un addebito, si atteggia essenzialmente ad iter previsto per l’esercizio del diritto difesa avverso l’esercizio di poteri pubblici.

E’ giunto ora il momento per aggiungere che abbracciando la contrapposta prospettiva della pubblica amministrazione il c.d. contraddittorio si colora - in particolare a carico del soggetto sottoposto all’accertamento ma non solo – anche come vero e proprio “dovere” di leale cooperazione all’attività della pubblica amministrazione.

Per comprendere appieno la portata di tale ultima affermazione è necessario, invero, premettere un’analisi, estremamente sintetica, sui poteri degli organi di vigilanza.

In particolare, dovendo circoscrivere il campo di analisi a quelli riconosciuti dalla legge in capo al Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale, deve innanzitutto premettersi che in tale ambito la vigilanza è regolamentata con l’obiettivo di evitare, da un lato, comportamenti contrari alle regole dettate in materia di rapporti di lavoro (soprattutto con riguardo alla sicurezza dei luoghi di lavoro) , dall’altro, a combattere il fenomeno dell’evasione e dell’elusione contributiva.

La vigilanza si attua, infatti, attraverso il controllo sulla puntuale osservanza delle disposizioni in materia di diritto del lavoro e della previdenza sociale, da cui consegue la tutela previdenziale ed assistenziale dei lavoratori, dipendenti ed autonomi, e la ripartizione perequativa degli oneri contributivi tra i datori di lavoro.

Con riguardo ai riferimenti normativi, occorre in primis avere citare le disposizioni contenute nell’art. 6 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, a

tenore del quale «le funzioni di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione

sociale sono svolte dal personale ispettivo in forza presso le Direzioni regionali e Provinciali del lavoro», articolazioni periferiche del Ministero del Lavoro. «Il personale ispettivo, nei limiti del servizio cui e' destinato e secondo le attribuzioni conferite dalla normativa vigente, opera anche in qualità di ufficiale di Polizia giudiziaria», con conseguente applicazione dello statuto, sia civile che penale,

proprio dei pubblici ufficiali.

In verità, le funzioni ispettive in materia di previdenza ed assistenza sociale sono svolte anche dal personale di vigilanza dell'INPS, dell'INAIL, dell'ENPALS e degli altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria, senonché «a tale

personale, nell'esercizio delle funzioni, non compete la qualifica di ufficiale o di agente di Polizia giudiziaria».

L’articolo 7 cit. definisce, inoltre, le prerogative del personale di vigilanza, stabilendo che il personale ispettivo ha, principalmente, il compito: di vigilare sull'esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali; di tutelare i rapporti di lavoro ovunque sia prestata attività di lavoro, a prescindere dallo schema contrattuale, tipico o atipico, di volta in volta utilizzato; nonché, infine, di controllare la corretta applicazione dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro.

Tuttavia, non avendo il citato decreto legislativo ridisegnato in modo organico e strutturale le prerogative degli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro, l'assetto complessivo dei poteri in concreto attribuiti a tal fine ai funzionari ministeriali rimane quello di cui al D.P.R. n. 520 del 1955 ed alle disposizioni normative di cui all’art. 4, della legge n. 628/1961, ed all'art. 3, della legge n. 638/1983.

E’ infatti unicamente in base alle previsioni di cui D.P.R. richiamato che - per lo svolgimento in concreto dei compiti di vigilanza in materia di lavoro, di legislazione sociale, e di previdenza e assistenza obbligatoria - si fonda ancora oggi il potere degli ispettori ministeriali di accedere nei luoghi di lavoro, di effettuare accertamenti e, infine, di contestare eventuali violazioni amministrative.

Nel dettaglio, agli addetti alla vigilanza presso gli ispettorati del lavoro sono conferiti i poteri, da un lato, di accesso a tutti i locali delle aziende, agli stabilimenti,

ai laboratori, ai cantieri ed altri luoghi di lavoro, al fine di esaminare i libri obbligatori, i documenti equipollenti ed ogni altra documentazione compresa quella contabile, che abbia diretta o indiretta pertinenza con l'assolvimento degli obblighi contributivi e l'erogazione delle prestazioni; dall’altro, di assumere dai datori di lavoro, dai lavoratori, dalle rispettive rappresentanze sindacali e dagli istituti di patronato, dichiarazioni e notizie attinenti alla sussistenza dei rapporti di lavoro, alle retribuzioni, agli adempimenti contributivi e assicurativi e all’ erogazione delle prestazioni.

Ciò premesso, entrando più propriamente nel merito della questione attinente ai doveri di cooperazione con l’attività di vigilanza ispettiva, deve rilevarsi che l'art. 4 della legge n. 628 del 1961 attribuisce agli ispettori del lavoro il potere di chiedere a chiunque di fornire notizie afferenti ai rapporti di lavoro, comminando allo stesso tempo una sanzione, di natura penale, qualora il soggetto richiesto non ottemperi affatto a tale richiesta o la ottemperi fornendo scientemente dati e notizie errate.

Allo stesso tempo, però, parimenti vigente è la disposizione di cui al comma 3 dell’ art. 3 della legge n. 638/1983 , ove è stabilito che nei confronti dei «datori di

lavoro e dei loro rappresentanti» che «impediscano l'esercizio dei poteri di vigilanza» da parte dei funzionari dell'ispettorato del lavoro, è irrogata una sanzione

pecuniaria avente – di contro - natura amministrativa.

In base all’architettura normativa strutturata dalle ultime due disposizioni analizzate – non esente, ad onor del vero, da censure di tipo sistematico – l’impedimento all’attività di vigilanza può realizzarsi quindi in due diverse ipotesi, l’una sanzionata penalmente e l’altra in via amministrativa.

Nel ridisegnare i districati rapporti tra le due normative, la Suprema Corte di Cassazione ha al riguardo più volte stabilito che la previsione sanzionatoria amministrativa ha, dal punto di vista oggettivo, un ambito più vasto, perché sanziona unicamente l’impedimento “generico” all’esercizio dei poteri del personale ispettivo ricollegabili al D.P.R. n. 520/1955 - ossia di accesso al luogo di lavoro e di visione della documentazione – mentre il reato di cui all’art. 4 della legge n. 628/1961 riguarda solo l’inadempimento a “specifiche richieste” di fornire notizie o il fatto di fornirle scientemente errate od incomplete211.

211

Tuttavia, allo stesso tempo la Corte di Cassazione ha osservato che se si analizza il rapporto tra le due norme dal diverso punto di vista soggettivo, è la fattispecie penale ad avere un campo di applicazione più esteso perché si rivolge, come destinatario del precetto, a chiunque (rectius, “coloro che legalmente

richiesti”), mentre l’illecito amministrativo si configura solo con riferimento ai datori

di lavoro ed ai loro rappresentanti (come è ovvio che sia, avendo solo questi ultimi la possibilità di contrapporsi all’accesso ispettivo in azienda).

Rinviando ad altre sedi per gli approfondimenti212, quel che interessa far rilevare al momento è che attraverso il richiamo alle citate norme si è approdati ad un primo punto fermo: nella materia del diritto del lavoro è prevista a carico, in primo luogo, del datore di lavoro, e, in secondo luogo, a tutti coloro che a vario titolo possono cooperare all’attività di vigilanza, un dovere di “dialogo” con la funzione ispettiva.

In sostanza, il datore di lavoro - ossia colui che, legalmente rappresentando e gestendo l’impresa, sarà il destinatario primo delle sanzioni amministrative che eventualmente saranno irrogate, ex lege n. 689/1981, nell’ipotesi in cui venga accertato a suo carico il compimento di un illecito amministrativo in materia di lavoro - riveste nell’ambito dei procedimenti ispettivi una duplice veste, essendo nel contempo titolare del diritto a contraddire alle risultanze ispettive ed obbligato a collaborare affinché l’ispezione si svolga secondo il naturale corso previsto dalla legge.

212

II) Il procedimento ispettivo: dall’ accesso ispettivo alla irrogazione delle