CAPITOLO 3: I GIOCHI A BASE SPORTIVA E NON
3.1.2. La disciplina delle scommesse a base sportiva e non sportiva
L’oggetto delle scommesse a base sportiva è rappresentato da eventi sportivi, che siano diversi dalle corse dei cavalli.
Le scommesse a quota fissa226 (sia su eventi sportivi che non) sono quelle per le quali la somma da riscuotere, in caso di vincita, viene preventivamente concordata tra partecipante e concessionario.
Le scommesse a totalizzatore su competizioni sportive organizzate dal CONI sono quelle in cui l’ammontare complessivo, al netto del
prelievo stabilito con decreto ministeriale227, è suddiviso tra gli scommettitori.
Esse hanno per oggetto i risultati parziali o finali di tutte le
competizioni sportive ovunque organizzate o svolte sotto il controllo del CONI, o i fatti connessi all’evento, purché se ne possa trovare riscontro all’interno del referto arbitrale. La posta unitaria di gioco per le scommesse a quota fissa è di un euro e l’importo minimo per ogni biglietto non può essere inferiore a tre.
Le scommesse a totalizzatore e a quota fissa organizzate dal CONI sono disciplinate dal d.m. 2 giugno 1998, n. 174 adottato ai sensi della l. 28 dicembre 1995, n. 549228.
Vi è un’altra tipologia di scommesse, caratterizzate dal fatto che sono organizzate su un evento che ancora si sta svolgendo e il
concessionario ha la facoltà di modificare le quote in tempo reale, in base all’andamento dell’evento. Queste sono le cd. “scommesse live”. Il CONI poteva, proprio tramite il d.m. 2 giugno 1998, n. 174,
attribuire con gara, da espletare secondo normativa nazionale e
comunitaria, le concessioni per l’esercizio delle scommesse sportive al totalizzatore nazionale e a quota fissa e poteva determinare la
decadenza della concessione. Tali funzioni sono oggi passate alla competenza dell’Agenzia.
Con il d.l. 28 aprile 2009, n. 39229, conv. in l. 24 giugno 2009, n. 77, i concessionari hanno ottenuto la libertà di palinsesto, richiedendo all’Agenzia la possibilità di inserire anche eventi extrasportivi.
226 Disciplinate dal d.m. 1 marzo 2006, n. 111 227 D.m. 2 giugno 1998, n. 174
L’Agenzia, con decreti dirigenziali o interdirigenziali, ha stabilito le tipologie di scommesse ammissibili, l’elenco delle discipline sportive e le categorie di avvenimenti non sportivi su cui si può scommettere. Essa comunica con periodicità mensile, quali siano gli eventi su cui è possibile scommettere, per il tramite un programma ufficiale che corrisponde all’unico documento in riferimento al quale le scommesse possono essere accettate.
Il CONI, assieme al Ministero dell’Economia e delle Finanze, stabilisce con cadenza annuale quali siano gli sport ammessi, mentre mensilmente indica gli avvenimenti su cui è concesso scommettere. Il Comitato rilascia il programma ufficiale che contiene tutti i dati connessi ai vari avvenimenti (data, luogo…) e che costituisce l’unico documento in riferimento al quale le scommesse possono essere accettate.
Per le scommesse su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi, l’Agenzia predispone, su proposta dei
concessionari, il programma ufficiale degli avvenimenti, sportivi e non, sui quali le scommesse sono possibili.
Anche questo documento rappresenta l’unico attestato di riferimento per individuare quali scommesse possano essere accettate. E, al pari del precedente, riporta gli eventi, la disciplina sportiva, la data e l’ora230.
Sulla base di questo programma il concessionario redige il programma di accettazione, dove vengono indicate le quote a ciascun esito e gli avvenimenti oggetto di scommessa.
La raccolta delle scommesse avviene esclusivamente tramite i punti di accettazione che l’Agenzia e l’Autorità di pubblica sicurezza hanno autorizzato. È quindi vietata ogni forma di intermediazione nella raccolta attraverso i Centri di Trasmissione Dati.
229 Il c.d. Decreto Abruzzo.
Il giocatore può effettuare la propria scommessa direttamente al punto vendita oppure tramite un canale telefonico, che sia fisso o mobile, oppure tramite internet (cd. giocata a distanza): in questo caso chi intende effettuare le giocate con tale ultima modalità dovrà essere titolare di un “conto gioco”.
Sia il giocatore che il concessionario (o il titolare) dovranno esprimere il loro consenso: all’apertura del conto il primo e all’attivazione e autorizzazione ad effettuare le giocate, il secondo.
Il “conto di gioco” contiene una pluralità di servizi231 e permette il riconoscimento del giocatore visto che all’apertura egli dovrà identificarsi.
L’autorizzazione della giocata è irrevocabile, anche se, il
concessionario può negarla dandone però comunicazione motivata al giocatore.
Il sistema, una volta che sussistano tutte le condizioni, convalida la giocata e provvede alla contabilizzazione sul “conto di gioco”, addebita il relativo importo e ne dà comunicazione al giocatore. La registrazione della giocata sul sistema sostituisce la ricevuta di gioco.
La raccolta a distanza è stata prima disciplinata dal d.m. 18 gennaio 2008 e successivamente dalla l. 7 luglio 2009, n. 88.
Il decreto ricomprendeva anche le scommesse a totalizzatore su eventi diversi dalle corse dei cavalli, l’ippica nazionale, il concorso a
pronostici ippico. La raccolta poteva essere effettuata dai
concessionario dei giochi pubblici, titolari del diritto all’attivazione della rete di gioco sportivo a distanza, o della rete di gioco ippico a distanza. Tale facoltà era riconosciuta solo nel caso in cui i
concessionari avessero “passato” la verifica tecnico - funzionale effettuata dall’Agenzia.
231 A titolo esemplificativo si può accedere alla Carta dei servizi per il gioco a
distanza di Sisal:
http://www.sisal.it/documents/10903/46124/cartaservizigiocoadistanza/8c782b56- e633-4cb6-b636-450577d9ebeb
La l. 7 luglio 2009, n. 88 prevede che tale facoltà sia attribuita su richiesta dei concessionari.
I criteri in base ai quali una scommessa, su eventi ippici e non sportivi, possa considerarsi vincente sono contenuti all’interno del d.m. 1 marzo 2006, n. 111: esso prevede tutti i casi in cui il giocatore abbia diritto al rimborso e le modalità di ritiro dello stesso, nei casi tassativamente elencati dal decreto come ad esempio, il caso in cui il riscontro delle scommesse non sia possibile per problemi tecnici o la scommessa sia invalida.
L’accettazione della scommessa presso i punti fisici è certificata da un documento, la ricevuta emessa dal terminale di gioco, secondo i dati forniti dal totalizzatore nazionale232.
Nella possibilità che i dati presenti sulla ricevuta di partecipazione non siano gli stessi della schedina di gioco, è responsabilità del giocatore controllare la corrispondenza e chiederne, eventualmente,
l’annullamento entro un termine di 180 secondi dall’emissione della ricevuta.
Il concessionario effettua il pagamento delle scommesse a titolo di imposta unica, vincita o rimborso seguendo le modalità che sono contenute nel d.P.R. 8 marzo 2002, n. 66.
Il pagamento viene effettuato dal punto di vendita solo dopo
comunicazione dell’Agenzia degli esiti degli eventi sportivi giocati, seguendo le indicazioni del totalizzatore nazionale.
E’ l’art. 6 ai commi 2 e 3 del d.m. 1 marzo 2006, n. 111233 che dispone le regole che concernono la validità dei risultati: “2. (…) l'esito degli avvenimenti sportivi oggetto di scommessa è quello che si realizza sul
232 Disciplinato dalla l. 2 dicembre 2005, n. 248, art. 11-quinquiesdecies denominato
“Contrasto alla diffusione del gioco illegale”. Sono dei sistemi informatici utili alla ricezione, al controllo e alla memorizzazione su supporti delle transazioni di gioco che provengono dai concessionari ippici e sportivi, attribuiscono un identificativo univoco a ogni singola giocata, alla determinano le quote di vincita probabili e definitive e tutti i dati contabili che ne scaturiscono.
233 Contenente “Norme concernenti la disciplina delle scommesse a quota fissa su
eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi da adottare ai sensi dell'articolo 1, comma 286, della legge 30 dicembre 2004, n. 311”.
campo di gara; le sue eventuali modificazioni non incidono sull'esito già certificato ai fini delle scommesse. 3. La scommessa su un avvenimento sportivo è considerata non valida: a) quando
l'avvenimento non si è svolto entro i tre giorni successivi alla data stabilita nel programma ufficiale; b) quando nessun concorrente si è classificato; c) in caso di inversione di campo nelle competizioni a squadre”.
È l’Agenzia dei Monopoli e delle Dogane il soggetto di diritto
pubblico preposto al controllo e alla verifica della giusta applicazione di quanto disciplinato nel d.m. 1 marzo 2006, n. 111, tramite lo strumento dell’ispezione e la facoltà di emanare provvedimenti di sospensione del servizio o decadenza dalla concessione.
La risoluzione delle controversie che riguardino l’interpretazione o l’esecuzione dell’appena citato d.m. è di competenza della
Commissione per la trasparenza dei giochi: essa è competente a risolvere in via amministrativa le contestazioni in materia di giochi e vigila sulla regolarità dell’esercizio del lotto, delle lotterie, dei giochi, delle scommesse e dei consorzi pronostici, verifica il corretto
funzionamento delle operazioni svolte (determinazione del montepremi, accertamento dei risultati e così via).
3.2. Le infiltrazioni criminali e il gioco illecito.
Il settore dei giochi e delle scommesse è uno dei pochi settori dell’economia italiana in espansione e muove un volume d’affari molto importante.
Proprio per questo, per la struttura del comparto e per le difficoltà che gli organismi di controllo incontrano nell’espletare la propria funzione, esso è fortemente interessato da fenomeni di infiltrazione della
criminalità organizzata, attiva nel settore tramite pratiche quali l’usura, l’estorsione, il riciclaggio e l’evasione fiscale.
Nei primi sei mesi del 2012, nonostante il volume di affari fosse pari a 51,2 miliardi di euro, il gettito fiscale, era di soli 4,7 miliardi234. Il volume della raccolta dei giochi e delle scommesse, nel 2013, è stato pari a 84,728 miliardi di euro, di cui circa 48 proveniente dagli apparecchi da intrattenimento235.
Il fatturato complessivo è indice di impressionanti potenzialità del settore del gaming, oscurate dall’aumento dell’infiltrazione mafiosa nel comparto, che ha costituito un sistema parallelo al monopolio statale236.
Nell’e-gaming237 il rischio che si verifichino attività di natura illecita sembra essere maggiore rispetto al gioco che si sviluppa su rete fissa, proprio per l’incertezza dell’identità di chi realmente gioca o
scommette.
Un fenomeno noto è quello del riciclaggio del denaro238, reato previsto all’art. 648-bis c.p., che punisce la condotta di chi sviluppi una serie di operazioni, volte a mascherare la provenienza illecita di capitale per attribuire ad esso un aspetto di legittimità, al fine di riutilizzare il denaro, ormai pulito239, in una nuova operazione.
Con l’obiettivo di impedire l’immissione di denaro derivante dai proventi del crimine nell’economia legale e per tutelare il corretto funzionamento dei mercati, sempre più globali, e l’integrità del sistema economico e finanziario, si è resa sempre più necessaria la
cooperazione fra autorità di diversi Paesi e l’adozione di misure omogenee e uniformi per evitare differenze tra ordinamenti rigorosi e ordinamenti più indulgenti. In merito, l'Unità di Informazione
234 Dati forniti dal Direttore Generale dell’AAMS nell’audizione presso la sesta
Commissione Finanze della Camera.
235 Dati forniti dal “Rapporto di verifica dei risultati della gestione”, anno 2013,
consultabile sul sito www.agenziadoganemonopoli.gov.it
236 Dal dossier di Libera (Associazioni contro le mafie), Azzardopoli, il paese del
gioco d’azzardo, dove quando il gioco si fa duro, le mafie iniziano a giocare, Roma, 2012. Consultabile su www.libera.it
237 Dall’inglese “electronic game”, gioco elettronico. 238 Anche noto come “money laundering”.
Finanziaria per l'Italia (UIF) che è stata istituita presso la Banca d’Italia dal d.lgs. n. 231/2007, con funzioni di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, ha evidenziato come il modus operandi delle organizzazioni criminali sia quello di trasferire i fondi verso i c.d. paradisi fiscali, utilizzando canali non bancari o non ufficiali o società di comodo insediate in giurisdizioni compiacenti240. Negli ultimi decenni il fenomeno dell’antiriciclaggio ha quindi
interessato organismi internazionali che tramite le loro politiche hanno comportato anche la modifica della disciplina degli ordinamenti nazionali aderenti al programma.
Il Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI)241 è riconosciuto come fonte principale della regolamentazione internazionale in materia di prevenzione e lotta al riciclaggio e del finanziamento al terrorismo. Le regole comunitarie, che tendono a ricreare un sistema uniforme per tutti i Paesi dell’Unione sono rintracciabili in tre direttive242.
La terza direttiva configura la nascita di un sistema di controllo, dove centrale è la collaborazione tra soggetti pubblici e privati, economici e non, e la costituzione di una Financial Intelligence Unit (l’odierna Unità di Informazione Finanziaria).
Il 5 febbraio 2013, la Commissione europea ha presentato una proposta di quarta direttiva.
Tali elementi sono stati recepiti nel nostro ordinamento con i d.lgs. 231 e 109 del 2007.
Il riciclaggio è anche osteggiato dall’art. 12 del d.l. n. 201 del 2011, convertito con le modifiche dalla l. n. 214 del 22 dicembre 2011: modificando l’art. 49 del d.lgs. n. 231 del 2007, stabilisce che è vietato il trasferimento di denaro contante (o libretti di deposito bancari o
240 Rapporto annuale per il 2008, del marzo 2009, testo integrale al sito
http://uif.bancaditalia.it/pubblicazioni/rapporto-annuale/2009/index.html
241 Organismo istituito presso l’OCSE nel 1989.
242 Si parla della prima direttiva antiriciclaggio (n. 91/308/CEE), della seconda
direttiva antiriciclaggio (n. 2001/97/CE) e della terza direttiva antiriciclaggio (n. 2005/60/CE).
postali al portatore…), che sia effettuato tra soggetti diversi, quando il valore sia pari o superiore a 1000 euro.
Mentre il giocatore/scommettitore non può “impegnarsi” per più di quella somma contante, il concessionario è obbligato a pagare le vincite superiori per il tramite di canali consentiti quali le banche o ad esempio le Poste Italiane S.p.a.
Al fine di applicare concretamente la normativa antiriciclaggio e nell’impossibilità di prevedere ogni singola fattispecie il Ministero dell’Interno ha emanato nel febbraio del 2011243, su proposta dell’UIF un decreto volto a determinare gli indicatori di anomalia di taluni operatori non finanziari, destinati ai professionisti e agli intermediari finanziari. Il decreto è stato modificato dallo stesso Ministro
dell’Interno con decreto del 27 aprile 2012 per estendere gli indicatori di anomalia anche agli operatori dei giochi in sede fissa e aggiornare il testo alle nuove considerazioni emanate nel maggio del 2011 dall’UIF. Il decreto si applica a tutti i soggetti indicati dall’art. 14, comma 1, lett. e) ed e-bis) del d.lgs. 231/2007, secondo le rispettive norme del
settore.
All’art. 3 del decreto del 17 febbraio 2011 si rinvia all’Allegato 1 dello stesso, dove sono forniti gli indicatori esemplificativi di anomalia suddivisi in indicatori generali e indicatori specifici.
Gli operatori obbligati devono quindi valutare con la massima
attenzione anche tutti quegli ulteriori comportamenti e caratteristiche dell'operazione che, sebbene non descritti specificamente negli indicatori, siano egualmente sintomatici di profili di sospetto. Il d.lgs. n. 231/2007 tra i “possibili” obbligati include anche gli operatori di gioco, sia chi distribuisca il gioco attraverso un canale fisico o lo faccia tramite un canale a distanza.
243 “Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l'individuazione
delle operazioni sospette di riciclaggio da parte di talune categorie di operatori non finanziari” in G.U. n. 48 del 28 febbraio 2011.
Nel settore dei giochi sono riconosciute varie pratiche di riciclaggio244. Nel poker cash245, ad esempio, è alto il rischio di truffe o frodi tramite intese fraudolente realizzate tramite il soft play246, la chat collusiva247, il dumping248: una volta avvenuto il “lavaggio” il giocatore potrà giustificare il possesso del denaro con la vincita.
Anche nel settore delle scommesse è frequente il fenomeno del
riciclaggio, specialmente nella forma dello surebet249: lo scommettitore studia le quote offerte da bookmakers diversi per lo stesso evento ed effettua la puntata, individuando la combinazione ottimale per ottenere una vincita sicura. Onde evitare tale pratica i bookmakers variano spesso le quote degli eventi, molte volte senza successo a causa della presenza di siti internet specializzati nel calcolo del sistema più redditizio per lo scommettitore.
Sempre in questo settore le infiltrazioni possono arrivare direttamente ai ‘piani alti’ della struttura societaria: il giocatore “fittizio” è lo stesso operatore che scommette una quota, non necessariamente con la volontà di vincere, ma con il fine di trasferire quel denaro e lavarlo. Il versamento del denaro consente quindi di acquisire la somma in maniera regolare. La giocata è eseguita per un importo inferiore ai 1000 euro in modo da aggirare l’obbligo di identificazione250. Un altro sistema utilizzato è quello che vede un soggetto terzo, collegato all’organizzazione criminale, che identificandosi con regolarità, permette giocate anche superiori alla soglia, purché esse
244 Vedi Magistro S, Infiltrazioni criminali e gioco illecito, in Fidone G.- Linguiti A.
(a cura di), La disciplina dei giochi in Italia tra monopolio pubblico e mercato, Milano, Giuffrè, 2013
245 Si intende far riferimento al poker giocato con denaro reale, vietato in tutta Italia,
tranne nei quattro casinò autorizzati.
246 Il giocatore si ritira, pur avendo buone probabilità di vincita, per permettere ad
altro di vincere.
247 Due o più persone si scambiano informazioni sulle giocate da effettuare al fine di
da ingannare il terzo.
248 Rappresenta l’accordo tra due giocatori per ripulire il denaro tramite la “vincita
immeritata”.
249 Fenomeno conosciuto come “Arbitraggio sportivo”.
250 Tale limite oltre il quale è obbligatoria l’identificazione del giocatore è stato
non siano in contanti251.
Beneficiario degli effetti di questo sistema è, anche indirettamente, il concessionario che, comunque, vedrà confluire del denaro nel proprio bilancio, “pulito” o “sporco” che sia.
Queste pratiche lasciano in qualsiasi modo delle “tracce” che possono essere controllate ex post dalle autorità di controllo, rimanendo visibili nei circuiti bancari ed essendo registrate e conservate presso gli Archivi Unici Informatici (A.U.I.) che devono essere istituti dagli operatori.
Così sia nell’e-gaming che nella rete fisica è alto il rischio di realizzare vere e proprie pratiche criminose che, a quanto pare, possano essere scongiurate da un sistema di controllo ex post sulle giocate.
Il problema si pone anche nel campo delle Videolottery (VLT) e delle Sale Bingo.
In base a quanto abbiamo appena visto, si capisce la motivazione di un sistema sottoposto a competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 1, d.lgs. 496/1948: la logica di tale riserva si ispira a combattere e contrastare la criminalità organizzata, tutelare l’ordine pubblico, la salute pubblica e la posizione dei giocatori con maggiore riguardo rispetto ai minori.