La sentenza C-463/13

Tale sentenza355 è stata emanata il 22 gennaio 2015 nell’ambito di una controversia che oppone la Stanley International Betting Ltd. e la Stanleybet Malta Ltd. al Ministero dell’Economia e delle Finanze e all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato, in merito

all’indizione di una nuova procedura di gara per l’affidamento di concessioni di durata inferiore rispetto a quelle rilasciate in passato. Stanleybet ritenendo di essere stata esclusa dalle precedenti gare del 1999 e del 2006, ha chiesto l’annullamento della gara del 2012 (cd. bando Monti) - che prevedeva 2000 nuovi punti di raccolta di giochi pubblici, per consentire l’ingresso nel nostro Paese a società straniere, che si ritenevano ingiustamente escluse dai precedenti Bandi Bersani

355 _{Sent. Corte Giust. UE, Sez. III, del 22 gennaio 2015, Stanley International Betting}

Ltd. e a. c. Ministero dell’Economia e delle Finanze e a., causa C-463-13; con note di Scarcella A., Nota a sentenza della Corte di Giustizia U.E., nella causa C-463/13, 22 gennaio 2015, 2015, www.lexandgaming.com; Vlaemminck P., Court of Justice of the EU Court of Justice of the EU–Case C-463/13,“Stanley International Stanley International InternationalBetting Betting Betting”-Ruling to be Ruling to be issued on 22 January 2015 issued on 22 January 2015, 2015, in www.publicgaming.com

del 2006, per la commercializzazione dei giochi - e l’indizione di una nuova, rinvenendo il carattere discriminatorio e contrastante con le sentenze Placanica e Costa-Cifone356. Peraltro, essa critica anche la durata delle nuove concessioni, abbassatasi a 40 mesi, inferiore a quella delle precedenti, nonché il carattere esclusivo dell’attività di commercializzazione dei prodotti di gioco e il divieto di cessione delle concessioni.

Il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di Giustizia se il diritto dell’Unione ammettesse una normativa nazionale che, volta ad autorizzare il rilascio di concessioni, di durata inferiore rispetto a quelle passate, adducendo a motivo il riassetto e l’allineamento all’anno 2016 delle scadenze delle varie concessioni in essere. La Corte afferma, innanzitutto che, tanto la revoca e la ridistribuzione delle precedenti concessioni, quanto la messa a concorso di un numero adeguato di nuove concessioni, potrebbero essere soluzioni appropriate per rimediare all’esclusione illegittima di alcuni operatori357, in una materia non armonizzata, quale quella dei giochi d’azzardo, dove le autorità nazionali possono, in virtù del loro margine di discrezionalità, scegliere l’una o l’altra delle suddette soluzioni.

La Corte confronta anche la posizione dei concessionari esistenti: essi godono di un indebito vantaggio concorrenziale, in quanto hanno potuto iniziare la propria attività alcuni anni prima degli operatori illegittimamente esclusi, dal quale non ricevono però vantaggi concorrenziali “ulteriori” in quanto le disposizioni controverse si applicano anche nei loro confronti358_.

Elemento importante riguarda anche il fatto che la Corte sostiene che la Stanleybet non può essere propriamente qualificata tra i “nuovi entranti sul mercato”, poiché opera in Italia da circa quindici anni. Richiamando alcune delle passate sentenze e i principi fondamentali

356 _{Sent. C-463/13, p. 12}

357 _{Sent. C-463/13, p. 35 (così come espresso nella Sentenza Costa e Cifone, p. 52).} 358 _{Sent. C-463/13, p. 39.}

del mercato europeo, e delle sue possibili restrizioni359, la Corte ribadisce come ogni singolo Stato membro possa, “alla luce della propria scala di valori, identificare gli obiettivi perseguiti e valutare le esigenze che la tutela di siffatti interessi comporta360”.

La Corte dichiara al punto 53 che, in tale peculiare contesto, il “riordino del sistema delle concessioni attraverso un allineamento temporale delle loro scadenze può contribuire ad un coerente

perseguimento dei legittimi obiettivi della riduzione delle occasioni di gioco o della lotta contro la criminalità collegata a detti giochi e non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento di tali obiettivi (…)”.

La sentenza della CGUE merita ampia e convinta condivisione, contribuendo a fare giustizia di una situazione che, ormai da troppo tempo, ingessa il nostro Paese, sostanzialmente bloccando il sistema dei giochi e scommesse quale elaborato dal legislatore del 2012. I giudici europei, infatti, mostrando una lungimiranza apprezzabile, precisano anche che, nell’ipotesi in cui, in futuro, le autorità nazionali volessero diminuire il numero delle concessioni rilasciate oppure esercitare un controllo più rigoroso sulle attività nel settore dei giochi d’azzardo, misure di questo tipo sarebbero agevolate laddove tutte le concessioni fossero rilasciate per la stessa durata e la loro scadenza avvenisse nello medesimo momento: “non v’è chi non veda come, in tale passaggio argomentativo, il riferimento dei giudici europei sia al prossimo bando, che verrà presumibilmente indetto nel 2016”361. All’indomani della pronuncia della Corte Europea, il 23 Gennaio 2015, il Tribunale del Riesame di Salerno ha sospeso il procedimento che Stanleybet aveva intentato, a seguito di un sequestro dell’attrezzatura di un CTD, e ha deciso di sollevare nuova domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE per nuovi e diversi motivi.

359 _{Sent. C-463/13, p. 50-51-52.} 360 _{Sent. C-463/13, p. 51.}

361 _{Cit. Scarcella A., Nota a sentenza della Corte di Giustizia U.E., nella causa C-}

A detta dei suoi legali, Stanley non ha potuto partecipare alle gare Monti per la presenza di clausole discriminatorie, confliggenti con i principi comunitari, prive di funzione rimediale, non giustificate da motivi di ordine pubblico e sicurezza. Sotto questo profilo, la

mancanza di ogni preoccupazione di ordine pubblico e di ogni volontà di limitare le occasioni di gioco da parte dello Stato Italiano si ritrova come “impronta digitale” nella nuova Legge di Stabilità ove si ipotizza l’ingresso di 7000 nuovi operatori equiparati ai concessionari (quindi, espansione delle occasioni di gioco), per di più permettendogli l’inizio di attività di accettazione delle scommesse senza alcun preventivo controllo di ordine pubblico (quindi, nessuna preoccupazione di ordine pubblico)362.

362 _{Scommesse: nuovo rinvio alla corte di giustizia europea sui ctd Stanley. Ignorata}

la recente sentenza sulla Gara monti. Comunicato stampa del 27 marzo 2015, Liverpool, reperibile in www.stanleybetcorporate.com

CAPITOLO 4: LA SITUAZIONE ATTUALE E LA LEGGE DI STABILITÀ 2015.

4.1. La legge di stabilità e la disciplinare disposta dall’Agenzia

L’ultimo intervento in materia di giochi e scommesse è la recentissima l. 23 dicembre 2014, n. 190 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge di Stabilità 2015).

Le principali novità sui giochi introdotte sono: il nuovo bando del Gioco del Lotto, anticipato al 2015, un contributo di 500 milioni di euro dai concessionari degli apparecchi da intrattenimento

con abolizione dell’aumento del P.R.E.U.363 a carico degli stessi, l’inasprimento delle sanzioni per le slot non allacciate alla rete dei Monopoli, la conferma di un fondo contro le ludopatie da 50 milioni annui, ma la novità sostanziosa riguarda la sanatoria per gli operatori e i centri scommesse non autorizzati a operare in Italia.

Appare d’obbligo approfondire il contenuto dei commi 643, 644 e 645, art. 1 della suddetta legge.

Entrata in vigore il primo gennaio 2015, ha previsto a decorrere dallo stesso giorno, la possibilità di regolarizzare la posizione (fiscale, di pubblica sicurezza, tecnica con il collegamento al Totalizzatore nazionale) per tutti i “soggetti, attivi dal 30 ottobre 2014, che

comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e Dei Monopoli364_”.

363 _{Cfr. Balducci D., Scommesse e Fisco, Milano, Edizioni FAG, 2007, pagg. 243 e}

ss.: L’articolo 39 del D.L. n. 269 del 2003, al comma 13, ha stabilito che agli apparecchi e congegni indicati all'articolo 110, comma 6, del TULPS (R.D. n. 773/1931) collegati in rete, vale a dire le videolottery (VLT) e le newslot (AWP), si applichi un prelievo erariale unico fissato originariamente in misura del 13,5 per cento delle somme giocate, dovuto dal soggetto al quale l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) ha rilasciato il nulla osta.

Infatti, in considerazione del fatto che, in tal caso, il giocatore è

l'offerente e che il contratto di gioco è perfezionato in Italia, secondo il legislatore tale rapporto deve essere regolato secondo la normativa nazionale.

Il regime della regolarizzazione ha carattere transitorio: “in attesa del riordino della materia dei giochi pubblici in attuazione dell'articolo 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23, per assicurare la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, nonché delle fasce sociali più deboli e dei minori di età”. La legge delega in materia fiscale ha previsto

l’adozione da parte del Governo, entro un anno dalla data di entrata in vigore della stessa, un decreto legislativo che raccolga tutta la

disciplina del settore in uno specifico codice.

Il Legislatore ha precisato dettagliatamente i tempi di quello che può essere definito un vero e proprio ‘condono tombale’365, che per il momento sono stati rispettati ed ha altresì determinato alcune condizioni affinché questo possa realizzarsi.

All’art. 1, comma 643, lett. a) è previsto che, coloro che vogliano aderire alla sanatoria devono presentare, non oltre il 31 gennaio 2015, all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, secondo il modello reso disponibile sul sito istituzionale dell'Agenzia366, una dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione con la domanda di rilascio di titolo abilitativo, ai sensi dell'articolo 88 del testo unico di cui al r.d. 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, si con la impegna a versare mediante modello F24 della somma di euro 10.000, da compensare in sede di versamento anche solo della prima rata di cui alla lettera e)” e a collegarsi al totalizzatore nazionale, utilizzando un collegamento già esistente di un concessionario oppure diventando

365 _{Cfr. Sbordoni S., Il condono tombale: termini e condizioni della sanatoria per i}

, articolo del 13 gennaio 2015 reperibile su www.studiosbordoni.it CTD

366_{Il 5 gennaio 2015 è stato pubblicato sul sito istituzionale infatti il modello di}

dichiarazione che ha per oggetto “articolo 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014 n. 190- dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione, con domanda di rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell’art. 88 TULPS, nonché di collegamento al totalizzatore nazionale“.    

. provider di se stessi

Rispetto a questo punto è necessario leggere con attenzione quanto stabilito dalla nota n. 8 della dichiarazione pubblicata lo scorso 5 gennaio “Esclusivamente nei casi di numero di punti vendita da regolarizzare almeno pari a 50. In tale caso il dichiarante dovrà possedere i requisiti tecnici-infrastrutturali previsti dalle regole tecniche di cui al bando di gara per l’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 10, comma 9-octies, del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, consultabile sul sito istituzionale ADM(…) ”.

L’amministrazione considera tempestive anche le domande delle quali una copia dell'originale risulta pervenuta per posta elettronica entro il 31 gennaio 2015, con la copia del modello di versamento quietanzato reso disponibile dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Secondo la lettera b) le domande devono essere sottoscritte dal titolare dell'esercizio ovvero del punto di raccolta che offre le scommesse; coloro che sottoscrivono la domanda si impegnano anche a firmare, sempre presso l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non oltre il 28 febbraio 2015, il disciplinare di raccolta delle scommesse, predisposto dall'Agenzia, dove sono contenuti termini e condizioni per operare nel settore dei giochi e delle scommesse, coerentemente con il regime concessorio367.

Dopo la sottoscrizione della domanda e del disciplinare sarà l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a dover trasmettere alla Questura, territorialmente competente, le domande pervenute, assieme a tutta la documentazione fornita dal richiedente che comprova la presenza dei prescritti requisiti368_.

La presentazione della domanda comporta al titolare dell'esercizio ovvero del punto di raccolta, il riconoscimento del diritto,

esclusivamente fino alla data di scadenza delle concessioni di Stato

367 _{Art. 1 comma 643, lett. c), l. 23 dicembre 2014, n. 190} 368 _{Art. 1 comma 643, lett. d), l. 23 dicembre 2014, n. 190}  

(fino al 2016, anno in cui le gare d’appalto per le nuove concessioni saranno rinnovate), di gestire analoga raccolta senza soluzioni di continuità, anche per conto di uno degli attuali concessionari369. Il Ministero dell’Interno, tramite una circolare inviata a tutte le Questure370_{, ha evidenziato in tal senso, come la legge non preveda il} rilascio di una concessione ai titolari dei CTD che accederanno alla procedura in questione, nonostante che essi, una volta regolarizzati, eserciteranno la raccolta delle scommesse muniti di licenza di polizia e collegamento con il Totalizzatore nazionale al pari dei concessionari attuali oppure quali incaricati di questi ultimi. Pertanto la

sottoscrizione al disciplinare, tiene luogo, ai fini del conseguimento della licenza, del titolo concessorio previsto dall’art. 88 TULPS e documentazione allegata. Fuori da questa particolarità non si rinvengono differenze rispetto alla disciplina vigente per il rilascio della licenza in questione.

Alla lettera e) del comma 643, art. 1, si afferma che “la

regolarizzazione fiscale si perfeziona con il versamento dell'imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, e successive modificazioni, dovuta per i periodi d'imposta anteriori a quello del 2015 e per i quali non sia ancora scaduto il termine di decadenza per l'accertamento.

Secondo il comma h) del comma 643, qualora i soggetti, condonanti e/o emergenti non dovessero sottoscrivere il mini-schema di

convenzione oppure non ottenessero la licenza ex art 88 TULPS, o non paghino il pregresso dell’imposta unica dovrebbero chiudere oppure entrare a far parte della categoria dei CTD o CED (che non

osì il aderiranno) ex art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014: c provvedimento di diniego della licenza dispone la chiusura dell'esercizio.

Sembra quindi che la sanatoria non dia sufficienti certezze agli

369 _{Art. 643, lett. g), l. 23 dicembre 2014, n. 190}

esercenti l’attività di scommessa (soprattutto per quanto riguarda coloro che operano con i Centri di Trasmissione Dati), poiché un’eventuale emersione da parte di questi, con la contestuale regolarizzazione fiscale e l’allaccio al totalizzatore, non assicura il necessario rilascio, da parte delle autorità amministrative italiane, dell’autorizzazione del Questore, con la conseguente chiusura dell’esercizio in danno degli interessi economici dei bookmakers. Il comma 644, art. 1, della legge di stabilità 2015 va a disciplinare il regime dei CTD che non abbiano aderito alla regolarizzazione del comma precedente o che, pur avendo aderito ne sono decaduti. Si tratta di un comma di complessa interpretazione che conferma l’illiceità penale della condotta di raccolta delle scommesse “senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenza delle Dogane e dei Monopoli”, in quanto eseguita senza concessione statale e licenza di cui all’art. 88 TULPS, essendo quindi prospettabile nei confronti dei responsabili dei CTD in questione, l’applicazione dell’art. 4, comma 4- bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 in materia di esercizio abusivo di attività di giuoco e di scommessa.

Secondo il Ministero dell’Interno371 rimane l’obbligo per gli ufficiali e gli agenti di Polizia Giudiziaria di riferire al Pubblico ministero, ai sensi dell’art. 347 c.p.p. la notizia del reato contemplato dalla l. 401/1989, nei confronti di quei CTD che, seppur non regolarizzati, operino dopo il 31 gennaio 2015, collegati a bookmakers privi di concessione italiana.

Quanto alle prescrizioni contenute nelle lettere che vanno da a) a g) del comma 644, art. 1, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che

prevedono obblighi e divieti per i titolari dei CTD e le sanzioni che vi corrispondono, elencate alla lettera h), sono da intendersi, a detta del Ministero dell’Interno, “nel senso che trovano applicazione nelle more delle determinazioni dell’Autorità Giudiziaria nonché quando la stessa

Autorità Giudiziaria ritenga di non avviare il procedimento penale” o quando abbia un esito negativo, escludendosi il potere della Polizia di poter interrompere l’attività di raccolta delle scommesse, neppure in via cautelare372.

Con la comunicazione della notizia di reato, quindi, l’autorità deve essere messa in condizione di potere espletare anche misure cautelari che impediscano la continuazione di un’attività, anche solo

potenzialmente costituente illecito (ad esempio la disattivazione dei computer o di tutti quei terminali che possono collegare

l’intermediario con il bookmaker). La polizia giudiziaria deve così limitarsi ad acquisire la documentazione utile ai fini probatori e alla ricostruzione delle eventuali basi imponibili evase.

Le sanzioni previste dalla lettera h) del comma 643 sono rivolte ovviamente solo a chi non abbia aderito alla sanatoria, avendo lasciato decorrere i termini per aderirvi inutilmente.

Alla lettera e) del comma 644, dell’art. 1 è previsto che il titolare dell'esercizio o del punto di raccolta deve comunicare, al Questore territorialmente competente, entro sette giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e, successivamente, entro sette giorni dalla data di avvio dell'attività, i propri dati anagrafici e l'esistenza dell'attività di raccolta di gioco con vincita in denaro. Lo stesso adempimento è previsto qualora l’attività sia avviata successivamente, senza licenza o concessione statale (la stessa

comunicazione deve essere effettuata dal proprietario dell’immobile). I titolari dei centri devono comunque essere “in possesso dei requisiti soggettivi corrispondenti a quelli richiesti per il rilascio del titolo abilitativo di cui all'articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni. Ove ne accerti l'insussistenza, il questore dispone la chiusura immediata dell'esercizio o del punto di raccolta. Gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza

dispongono delle facoltà previste dall'articolo 16 del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931373”.

A differenza del comma 643, quindi non è previsto il rilascio di licenza ex art. 88 TULPS nei confronti dei CTD o CED non collegati a

concessionari e non regolarizzati che abbiano eseguito detta comunicazione.

Il comma 644 comporterà la nascita di una nuova ‘categoria’ di soggetti tollerati dal nostro ordinamento ma che, se non dovessero rispettare le prescrizioni normative potrebbero incorrere in sanzioni molto elevate: una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 1500 per ciascun apparecchio installato, chiusura dell’esercizio in caso di rinvenimento dei minori all’interno del punto vendita, sanzione di euro 5000 nel caso in cui non venga inviato all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli il modulo relativo agli estremi dell’immobile dove è

localizzata l’attività, sanzioni da euro 10.000 ad euro 50.000 per violazione d’offerta di scommesse/gioco pubblico non inserite

nel palinsesto autorizzato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ed ancora sanzione pecuniaria da euro 50.000 ad euro 100.000 qualora siano consentite giocate che generano vincite superiori ai 10.000 euro374.

Il comma 645 assoggetta i centri di raccolta scommesse, sia regolarizzati ai sensi del comma 643, sia rientranti nel campo di applicazione del comma 644, ai piani straordinari di contrasto del gioco illegale previsti dall’art. 15-ter del d.l. n. 78/2009375.

La circolare del Ministero dell’Interno376 _{evidenzia poi come, rispetto} ai procedimenti amministrativi conseguenti a domande di licenza per l’apertura di sale scommesse presentate prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina e non ancora definiti, provenienti da titolari di

373 _{Art. 644, lett. e), l. 23 dicembre 2014, n. 190}

374 _{Sbordoni S., Il condono tombale: termini e condizioni della sanatoria per i CTD,}

articolo del 13 gennaio 2015 reperibile su www.studiosbordoni.it

375 _{Anche conosciuto come Decreto Legge Anticrisi.}  

CTD non concessionari né incaricati di un concessionario, la Legge di Stabilità 2015 non abbia previsto nessuna conversione automatica nei nuovi regimi previsti dai commi 643 e 644 proprio per il fatto che, le domande di licenza ex art. 88 TULPS, non sono assimilabili né ad una nuova domanda di regolarizzazione, né alla comunicazione al Questore previste dal comma 644, che non è una nuova richiesta di

autorizzazione per un’attività da avviare ma una dichiarazione di svolgimento della raccolta di scommesse senza concessione o licenza di polizia.

Per questo, quindi, tali procedimenti devono essere definiti sulla base della normativa ante Legge di Stabilità 2015 che impedisce il rilascio della licenza a soggetti non muniti di concessione governativa.

Successivamente all’entrata in vigore della l. 23 dicembre 2014, n. 190 la stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è intervenuta a

puntualizzare alcuni aspetti della Legge di stabilità in merito ai profili procedurali e di regolarizzazione fiscale377.

Nel caso di soggetto che voglia operare quale punto aggiuntivo di offerta di scommesse della rete fisica di raccolta di un concessionario già operante, la dichiarazione di impegno alla regolarizzazione deve essere sottoscritta anche dal concessionario con firma autografa su ciascuna domanda di regolarizzazione.

Per colui che voglia operare quale punto aggiuntivo di offerta di scommesse della rete fisica di raccolta di un concessionario già operante, ai sensi della determinazione del 5 gennaio 2015, viene chiarito che il titolare della raccolta è il concessionario, mentre il titolare del titolo abilitativo alla raccolta per conto del concessionario è