LE DIVERGENZE TRA LA CORTE DEI CONTI E LA REGIONE TOSCANA

Il 15 gennaio 2016 è stato inaugurato l'ultimo dei quattro Nuovi Ospedali, il Noa, Nuovo Ospedale delle Apuane. Gli altri sono stati aperti tra il 2013 e il 2014: Pistoia (luglio 2013), Prato (settembre 2013), Lucca (maggio 2014). Nonostante però il progetto sia stato portato a compimento nella sua interezza, non sono mancate critiche e divergenze di vedute sulle modalità di finanziamento e realizzazione dei lavori, in particolare negli ultimi anni, tra le quali merita di essere brevemente menzionata la querelle apertasi tra Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana – e la Regione Toscana stessa. Ci si propone dunque di esaminare le posizioni espresse da ciascuna parte, iniziando da quella della Corte dei Conti, la quale in un documento denominato “Decisione e relazione al Consiglio regionale sul rendiconto generale della Regione Toscana per l’esercizio finanziario 2016” mette, ancora una volta, sotto accusa, la tecnica finanziaria utilizzata, cioè il project financing. La Corte, dopo avere analizzato le differenze tra project e appalto, sottolinea che lo strumento della finanza di progetto è indicato solo quando l’intervento pubblico non supera la metà del valore dell’opera.

Secondo la Corte si ha un vero contratto di finanza di progetto quando nel contratto ci sono i seguenti elementi:

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- determinazione delle tariffe per la remunerazione delle prestazioni erogate dal concessionario;

- caratteristiche della concessione.

Il soggetto privato deve assumersi il rischio di costruzione (ritardo nei tempi di consegna, non rispetto degli standard di progetto, aumento dei costi, mancato completamento dell’opera) e uno tra il rischio di disponibilità (mancata disponibilità, parziale o totale) della struttura per l’utilizzo a cui era destinata; impossibilità di erogare il servizio atteso) e il rischio di domanda (domanda del servizio inferiore alle aspettative e altro).

Questi paletti, ricorda però la Corte, non sono sufficienti in quanto “il partner privato concessionario può trarre il corrispettivo per la realizzazione delle strutture e per la loro gestione da tre fonti principali:

- da un contributo in conto lavori; - da un canone annuale;

- dal corrispettivo per la gestione di spazi commerciali e di servizio”.

In particolare il “contributo in conto lavori” non deve superare il 50% del valore degli investimenti (lavori e forniture).

Ecco la denuncia la Corte dei Conti:

“La spesa iniziale dell’opera ammontava a 312,3 milioni circa, dei quali 203,6 (cioè circa il 65%) avrebbero dovuto essere a carico delle Asl. In realtà, il costo finale di quattro nuovi edifici è salito del 21% a 379,6 milioni, ma la quota pubblica è cresciuta proporzionalmente assai più di quella a carico del mercato, situandosi a 300 milioni, pari all’80% dell’intera opera e con un incremento del 47% rispetto alla previsione iniziale. Conseguentemente l’operazione di finanziamento appare, sotto questo profilo, di non facile motivazione se non in termini di esternalizzazione del debito.

L’impegno finanziario della Regione è stato quindi dell’80% con un costo complessivo di 1,59 miliardi di euro.

È possibile affermare, prosegue la Corte, che nella convenzione di project financing della Regione Toscana si riscontra “una spiccata convenienza per il concessionario” facendo ricadere la gran parte dei rischi sul concedente.

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Il rischio di mercato è sbilanciato sulla parte pubblica e l’attività di controlli che doveva fare la Regione viene definita dai magistrati contabili “modesta”.

Quello messo in campo dalla Regione Toscana non è un vero project financing in quanto non sussistono i presupposti di un’operazione di partenariato pubblico privato e l’operazione aumenta l’indebitamento, per gli anni a venire, delle casse regionali.

La Regione Toscana ha osservato che l’operazione è stata posta in essere prima dell’approvazione delle più severe norme europee Eurostat: la replica della Corte è stata lapidaria e afferma che tale giustificazione “nulla toglie alle valutazioni in merito alla natura debitoria o no delle partite in essere”.

Nel 2016 anche l’ANAC era intervenuta denunciando l’utilizzo distorto di tali contratti che non trasferiscono il rischio dalla parte pubblica alla parte privata e la “traslazione nel futuro dell’onere finanziario dell’operazione”.

Quanto appena detto, conduce la Corte dei Conti ad una conclusione: I quattro ospedali della Toscana sono stati finanziati per l’80% dalla parte pubblica – Regione, Asl e dismissioni vecchi ospedali – e solo per un 20% dalla parte privata tramite un finanziamento ottenuto proprio in virtù dei servizi di gestione. La convenzione, già squilibrata all’origine (65%) è diventata dell’80% per avere la gestione privatistica dell’ospedale per due decenni. Gli ospedali in project nascono privati e diventano pubblici una volta obsoleti.

C’è da domandarsi cosa abbia spinto la Regione Toscana a utilizzare questa tecnica di finanziamento, quali siano i motivi che hanno portato a finanziare quasi per intero l’opera ma a darla in gestione a società private e a gravare in modo così pesante sulle casse regionali. Infine, vi è da domandarsi, quale sia il motivo di tutta questa compiacenza verso il privato caratterizzata, non soltanto, dalla mancanza di controlli denunciata dalla Corte dei Conti.

Immediata è stata la reazione della Regione Toscana rispetto a tali critiche. In merito alla tesi della Corte dei Conti secondo la quale l’operazione di finanziamento e gestione dei quattro nuovi ospedali di Massa, Lucca, Pistoia e Prato non si configurerebbe come un vero project financing - in quanto la percentuale di contributo privato che ha finanziato la realizzazione dei nuovi ospedali sarebbe inferiore al 50% - la Regione precisa innanzitutto che il

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contratto di concessione è stato stipulato sulla base della legge 109/1994 che non poneva alcun limite alla contribuzione pubblica.

Inoltre, la Corte dei Conti somma al costo sostenuto dal pubblico per la costruzione dei quattro ospedali (pari a 359,16 milioni) il valore dei servizi acquisiti dal concessionario (quali mensa degenti e personale, lavaggio e noleggio, manutenzioni, pulizie, gestione del verde etc.) per tutta la durata della concessione.

Ciò sembrerebbe voler identificare in tale componente una sorta di costo aggiuntivo dell’operazione di project. Al contrario va precisato che è una caratteristica del project financing proprio l'affidamento al privato, oltre che della costruzione dell’opera, quella di alcuni servizi in fase di gestione, che, in assenza del project, si sarebbero comunque dovuti acquisire dal mercato. La Regione ricorda anche che prima dell’affidamento il soggetto pubblico, ovvero l’associazione che raggruppava le quattro aziende sanitarie locali coinvolte nell'operazione, ha provveduto ad effettuare le preventive indagini di mercato per verificare che i prezzi da corrispondere al concessionario fossero in linea con quelli di mercato, al netto della remunerazione da garantire allo stesso per il contributo privato alla costruzione dell’opera.

La regione ha sottolineato tra l’altro che l’Autorità Vigilanza Contratti Pubblici (ora ANAC) ha esaminato tutta la procedura deliberandone la correttezza nell'anno 2012 e che i quattro ospedali, entrati in funzione in tempi sostanzialmente in linea con quanto programmato, costituiscono una delle principali innovazioni del sistema sanitario regionale degli ultimi anni che consentono e consentiranno di offrire cure moderne e di qualità ai cittadini della Toscana.

Queste nello specifico le controdeduzioni della Regione Toscana ai rilievi della Corte dei Conti:

Rilievo 1) La quota di contributo pubblico sul totale delle spese di costruzione è molto elevata:

Nella Relazione si dice che quando si classificano le tipologie di Project Financing occorre distinguere tra “opere calde” e “opere fredde”. Le “opere fredde” sono caratterizzate dalla scarsa attitudine a generare flussi di cassa e

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come fattispecie tipica viene fatto proprio l'esempio degli Ospedali. Ponendo in correlazione tale distinzione con l'analisi del rischio di costruzione nel Project Financing, è evidente che relativamente alle “opere fredde” il rischio di costruzione, misurato anche in funzione della quota di contributo pubblico sul totale della spesa di costruzione, è fisiologicamente più alto. Questo perché il Concessionario ha per definizione minori margini reddituali legati alla gestione dell'investimento. Nei PF nel campo della sanità il soggetto privato infatti non può gestire le prestazioni sanitarie erogate dalla struttura ospedaliera, di stretta competenza pubblica, e quindi si occupa solo dei servizi non sanitari (es. manutenzione, pulizie) e commerciali (es. parcheggi) che hanno carattere non predominante sul totale della spesa e degli investimenti. Ne consegue che l’alta incidenza del contributo pubblico sul valore della costruzione sia del tutto coerente con il particolare contesto che si determina quando il Project Financing viene utilizzato nella costruzione di un ospedale, a causa del più ristretto ambito di intervento, per il soggetto privato nella gestione dei servizi durante la concessione. Per quanto attiene, invece, al richiamo alla Deliberazione del 19 gennaio 2012 n. 5/2012/PAR Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, secondo la quale il PF sia da limitarsi alle c.d. opere calde, occorre rilevare che tale prescrizione non trova riscontro nel nuovo codice dei contratti (D.Lgs. 50/2016) ove, all’art. 180 comma 2, si specifica che i ricavi di gestione dell’operatore economico possono provenire non solo dal canone riconosciuto dall’ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale, ad esempio, l'introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna, distinguendo così il PPP per la realizzazione delle c.d. “opere fredde” e “opere calde”. Sempre all'articolo 180 comma 2 si specifica che “Il contratto di partenariato può essere utilizzato dalle amministrazioni concedenti per qualsiasi tipologia di opera pubblica”. Infine è il caso di rilevare che, se è vero che il nuovo codice (D.Lgs. 50/2016) all’art. 180, comma 6, prevede che il valore massimo di contributo a fondo perduto non possa essere superiore al quarantanove per cento del costo dell'investimento complessivo – superiore, quindi, alla percentuale del 30% del valore dell'investimento indicata nella relazione della Corte dei Conti - è anche vero che il contratto in Project Financing dei 4 nuovi ospedali è stato stipulato

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in regime di legge 109/94, che non poneva alcun limite alla contribuzione pubblica.

Rilievo 2) La contabilizzazione degli Ospedali in PF non è corretta.

La Relazione evidenzia che in base alla Decisione n. 10 del 2 settembre 2015 da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione la contabilizzazione non deve incidere sui bilanci pubblici se il soggetto privato sostiene il rischio di costruzione ed uno tra il rischio di disponibilità e il rischio di domanda. L'ANAC ha ripreso quanto stabilito dalla Direttiva 2014/23/UE riguardante la contabilizzazione del contratto di concessione in funzione dei trasferimenti dei rischi operativi: costruzione, disponibilità e domanda. Questi tre livelli di rischio erano stati introdotti dalla Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004. Come si vede entrambi i riferimenti relativi alle modalità di iscrizione in bilancio contabili sono stati emanati successivamente alle scelte di contabilizzazione da parte dei Nuovi Ospedali Toscani. ANAc (2015) e Direttiva UE (2014) hanno precisato la distinzione tra contabilizzazione “on balance” e “off balance” in funzione dell'assunzione del soggetto privato di due rischi su tre. Per questa ragione, la Regione Toscana, assunto il rischio di costruzione e di uno dei rischi di disponibilità e di domanda, intende proporre, adesso, al Ministero della Salute ed al Ministero dell’Economia una diversa modalità di contabilizzazione del project financing che, a giudizio del competente Settore della Direzione Diritto alla salute, potrebbe meglio rappresentare gli effetti economici e patrimoniali del project stesso sui bilanci delle aziende sanitarie coinvolte.

Rilevo 3) Incremento del costo di costruzione nel tempo.

La Relazione evidenzia un maggior costo di costruzione e un incremento del contributo pubblico in percentuale sul costo dell’opera. Nella Relazione si confrontano i costi nel lungo periodo (2002 vs 2016), ma occorre sottolineare che la natura dell’opera, anche tenendo conto dell’evoluzione intervenuta nella programmazione sanitaria, si è modificata nel tempo e che se si prendono i due estremi temporali stiamo effettuando un confronto tra termini non omogenei e comunque i singoli atti aggiuntivi alla convenzione non sono generici bensì

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ampiamente motivati e dettagliati. La crescita del costo di costruzione non implica automaticamente, come si è indotti a pensare leggendo la Relazione, che vi sia una diseconomicità implicita nel PF ovvero che vi siano state inefficienze nel periodo di costruzione, in quanto il costo di costruzione è variato per effetto di differenze tecniche tra il progetto iniziale e l’opera eseguita per ciascuno dei quattro ospedali. Ciò emerge chiaramente dalla “Relazione illustrativa progettazione definitiva, esecutiva, costruzione e gestione dei servizi non sanitari e commerciali dei nuovi presidi ospedalieri di Prato, Pistoia, Lucca e delle Apuane”, segnatamente:

- nella fase di sviluppo dei progetti esecutivi si è reso necessario introdurre modifiche ai progetti definitivi per una pluralità di cause:

 prescrizioni emerse dalle Conferenze dei servizi;  prescrizioni del SIOR;

 adeguamenti normativi entrati in vigore in data successiva alla stipula delle Convenzioni;

 sopravvenute cause di natura archeologica e ambientale;

 modeste modifiche distributive dettate da esigenze funzionali sanitarie.

Si precisa in particolare che non vi è stata una “carenza di programmazione nella scelta dei siti” dei vari ospedali in quanto tale scelta è di esclusiva competenza degli Enti Locali territoriali. L'introduzione di tali modifiche ha determinato l’esigenza di una revisione del Piano economico finanziario della convenzione. Inoltre, in occasione dell'approvazione dei progetti esecutivi si è ritenuto necessario completare i quadri economici con le voci in precedenza non comprese e cioè con le somme a disposizione per gli allacciamenti, per gli arredi, per le attrezzature e per altre attività necessarie comunque all'attivazione dei nuovi ospedali. Tali somme erano ovviamente da considerarsi a disposizione delle Aziende, inserite nel quadro economico ma non attinenti il rapporto con il concessionario. Di fatto, tali somme a disposizione sono poi state utilizzate per finanziare le gare ESTAV per l'acquisto di arredi ed attrezzature o per pagare le società di gestione delle reti delle pubbliche utenze. Viceversa le “circostanze non considerate” dovranno essere oggetto di nuova valutazione per comprenderne l'eventuale impatto in termini di riequilibrio del

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PEF. In generale preme ribadire che il Project Financing si è svolto nel pieno rispetto della normativa di cui alla Legge 109/94, per cui nei passaggi dallo studio di fattibilità al progetto esecutivo è naturale l'introduzione di modifiche e migliorie che tengono conto anche del processo di evoluzione tecnologica di impianti ed attrezzature.

Rilievo 4) Stima del valore del contratto.

La Relazione tende a far pensare che il valore complessivo degli impegni da contratto, pari € 1.227 mln, sia assimilabile ad un costo ulteriore del Project Financing. Più correttamente, invece, la Relazione dovrebbe evidenziare che i costi per servizi non sanitari ricevuti dal Concessionario sarebbero dovuti comunque essere sostenuti avvalendosi di fornitori locali o nazionali. Il costo marginale (o addizionale) imputabile al Project Financing andrebbe piuttosto determinato in questo modo:

Costo del servizio da PEF - Costo del servizio nel mercato - Oneri finanziari che si sarebbero sostenuti ricorrendo ad altre fonti di finanziamento = Costo marginale.

È tutto da dimostrare che il ricorso al Project Finance abbia determinato un costo addizionale per la Sanità Toscana, ovvero che il PF abbia rappresentato una decisione di non convenienza economica. La stima è legata all’andamento dei prezzi di mercato dei servizi non sanitari e dall'andamento dei tassi d'interesse per la componente finanziaria. Solo tramite questo confronto sarebbe possibile affermare che il SIOR sta pagando i servizi a prezzi non congrui perché non allineati al mercato in termini sia di componente servizi che di componente finanziaria. Si ricorda, tra l’altro, che il SIOR ha sviluppato un confronto con i valori di mercato di servizi analoghi non sanitari e da tale studio non è emerso un profilo di inefficienza da parte del Concessionario.

Rilievo 5) Scostamento tra dati di bilancio e dati comunicati in sede di istruttoria della Corte dei Conti in relazione ai costi di costruzione:

La Relazione calcola gli scostamenti prendendo dalla nota integrativa i valori riferiti a Terreni e Fabbricati riguardanti la struttura ospedaliera e confrontandoli con il contributo pubblico a carico della Asl. Questo confronto

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ha senso ma non può essere fatto con i dati riportati nella nota integrativa perché questi non riguardano necessariamente solo il contributo pubblico, assunto che in nota integrativa si può scegliere di dare informazioni anche sul valore complessivo dell’opera, comprensivo quindi anche della componente apportato dal soggetto privato.

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CONCLUSIONI

Da quanto detto fin qui, è possibile trarre delle conclusioni sul tema della cooperazione nell’obiettivo dichiarato di considerarla come volano per il rilancio del settore pubblico e in particolare sulla tecnica del project financing.

Per quanto riguarda il tema del partenariato in generale, si è parlato, in passato, di un’“onda montante” del fenomeno del PPP, ma resta forte la necessità di consolidamento e affinamento dei meccanismi, delle procedure e dei comportamenti che dovranno orientare in modo nuovo la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e la gestione dei servizi connessi.

Il Rapporto sul PPP evidenzia che resta ancora molto alta la “mortalità” di queste iniziative. È interessante richiamare quanto osservato nel 2014 dall’Osservatorio Partnership Pubblico Privato – MP3 dell’Università Bocconi: <<Manca una politica chiara a favore del PPP e quindi una pipeline di progetti fattibili e bancabili secondo modelli di partnership (gap di programmazione); il sistema di regole è stratificato e non coordinato e vi è una polverizzazione di competenze tra istituzioni (gap di governance).

L’utilizzo emergenziale del PPP, la dominanza degli operatori industriali (del settore delle costruzioni) e lo scarso coinvolgimento delle istituzioni finanziarie non consente di utilizzare il PPP come strumento per allocare i rischi in modo bilanciato, stimolando processi di innovazione e scrematura del mercato a favore delle imprese più competitive (gap di selezione). Infine, lo sbilanciamento di competenze e non conoscenza reciproca tra operatori pubblici e privati (gap di partnership), la scarsa trasparenza sulle operazioni di PPP e la prevalenza di approccio burocratico nella PA (gap di comunicazione) ostacolano l’attrazione di operatori e capitali esteri>>.

Tra gli strumenti messi a disposizione dalle istituzioni pubbliche e private al fine di agevolare il ricorso ai contratti di PPP (tra cui bozze di contratti tipo; linee guida per il Monitoraggio delle operazioni; modelli per la gestione dei rischi) merita di essere segnalato in maniera particolare, per le potenzialità che offre, il “Building Information Modelling” (“BIM”), ovvero il “Modello di Informazioni di un Edificio”, che potrebbe costituire una metodologia di

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eccezionale utilità per superare molte delle criticità che ostacolano il ricorso al PPP per la realizzazione di opere pubbliche.

Il BIM è definito come la “rappresentazione digitale di caratteristiche fisiche e

funzionali di un oggetto”. Esso è inteso come una metodologia operativa e non

come uno strumento. Il BIM, infatti, consiste in un processo di programmazione, progettazione, realizzazione e manutenzione di una costruzione, che utilizza un modello informativo, ossia un modello che ne contiene tutte le informazioni che riguardano il suo intero ciclo di vita, dal progetto alla costruzione, fino alla sua demolizione e dismissione.

La metodologia BIM comprende la rappresentazione 3D della fase di progettazione e di preparazione della documentazione di un progetto che rappresenta, forse, la ragione più convincente per adottarla e ne costituisce il vantaggio intrinseco. La rappresentazione 3D consente al team di progettazione una migliore comprensione, visualizzazione e risoluzione dei problemi durante tutto il processo ed il coordinamento all’interno di un unico modello appare più utile rispetto a quello richiesto da più documenti 2D.

L’approccio BIM consente di migliorare l’intero processo di realizzazione con rilevanti benefici quali: i) una diminuzione dei costi di progetto; ii) una consegna del progetto più veloce; iii) una maggiore qualità del progetto. Altri vantaggi correlati sono:

- processi più rapidi e più efficaci: le informazioni sono più facilmente condivise e possono essere riutilizzate;

- migliore progettazione: le proposte di progetto possano essere analizzate, è possibile eseguire in modo rapido simulazioni e prestazioni dei benchmark, consentendo soluzioni migliori e innovative;

- controllo dei costi dell’intero ciclo di vita e dei dati ambientali: la prestazione ambientale è più prevedibile ed i costi del ciclo di vita risultano maggiormente comprensibili;

- assemblaggio automatizzato: i dati digitali di prodotto possono essere utilizzati da tutti gli attori parti dell’intero processo di ideazione, finanziamento, realizzazione e gestione dell’opera;

- migliore servizio al cliente: attraverso una visualizzazione più dettagliata e accurata le proposte possono essere meglio comprese;

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- dati del ciclo di vita: informazioni su requisiti, progettazione, costruzione e manutenzione possono essere utilizzati per facility management.