LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE

Nel corso degli anni ’80 e ’90, sotto la guida dei governi conservatori, il sistema pubblico del Regno Unito è stato interessato da un grande numero di riforme finalizzate ad introdurre meccanismi di mercato e forme di competizione nelle modalità di erogazione dei servizi pubblici.

La filosofia di fondo di questi interventi può essere in parte ricondotta alla convinzione che, in assenza assoluta di pressioni competitive, l’azione delle organizzazioni pubbliche non può che essere inefficiente152 _{ed incapace di}

rispondere alla domanda delle comunità amministrate e degli utenti di riferimento. Pertanto, al fine di ovviare a tali inefficienze sono stati introdotti in diversi settori ad alta rilevanza (sanità, educazione, ecc.), assetti di tipo quasi- mercato con l’obiettivo dichiarato di migliorare le performance delle organizzazioni pubbliche attraverso stimoli competitivi.

Per quanto riguarda le autonomie locali, questo approccio di fondo venne perseguito attraverso il Compulsory Competitive Tendering (CCT); in applicazione di tale principio, le autonomie locali erano obbligate, per molti dei servizi pubblici gestiti, a ricorrere ad una gara sollecitando offerte da parte di soggetti esterni, posti in diretta competizione con le strutture interne, per ottenere l’erogazione del servizio a condizioni più convenienti. L’impostazione del CCT è stata sottoposta a critica sotto diversi punti di vista, in particolare dal Labour Party, all’opposizione dal 1979 al 1997:

- il focus del CCT era considerato eccessivamente attento ai criteri di efficienza da raggiungere nel breve periodo, a discapito della qualità del servizio nel tempo e della sua efficacia sociale;

- l’applicazione del CCT, poiché imposta in modo uniforme dal governo centrale, privava le autonomie locali della libertà di scelta in merito agli assetti istituzionali ed alle forme di gestione dei più rilevanti servizi pubblici, mortificandone gli ambiti di autonomia;

152 Un lavoro seminale è lo studio di W. NISKANEN, “Bureaucracy: Servant or Master?”, Institute of Economic Affairs, Londra, 1973, dove si sostiene la tesi della prevalenza nei sistemi burocratici di logiche di “massimizzazione del budget” del proprio ufficio. Vi è, quindi, in assenza di pressioni competitive, una tendenza degli uffici in una organizzazione burocratica ad attrarre più risorse rispetto a quelle strettamente necessarie per l’erogazione dei propri “prodotti”, e quindi a peggiorare il rapporto output/risorse, cioè l’efficienza nell’erogazione dei servizi (la tesi è ovviamente qui presentata in forma estremamente semplificata, che certo non rende ragione della articolazione dell’analisi di Niskanen).

111

- gli effettivi incrementi dell’efficienza dei servizi ricaduti sotto le prescrizioni del CCT non sono mai stati effettivamente provati; va aggiunto che in molti casi le gare sono state vinte dalle agenzie facenti capo agli stessi enti che le bandivano.

Appena giunto al governo, il partito laburista ha abolito il regime del Compulsory Competitive Tendering, provvedendo a sostituirlo con le logiche ed i principi che vanno sotto il nome di Best Value. In applicazione del sistema del Best Value, le amministrazioni locali sono tenute ad adottare un complesso insieme di strumenti e processi; il c.d. performance management framework si compone di:

- reviews;

- Performance Plan; - audit esterni.

In applicazione della legislazione originaria sul Best Value, le amministrazioni locali erano tenute a condurre periodici processi di assessment (“valutazione”) di tutte le funzioni delle quali fossero titolari e di tutti i servizi erogati in un arco temporale di cinque anni. Recenti riforme hanno revocato la c.d. “Five years rule”, lasciando alle amministrazioni la discrezione di scegliere su quali funzioni o servizi ed in quali tempi concentrare le attività di auditing, coerentemente con le loro priorità. Gli obiettivi delle reviews consistono nel soddisfare i requisiti delle cosiddette quattro C:

- mettere in discussione le modalità attuali di erogazione dei servizi e se per essi persiste ancora una utilità sociale (challenge);

- confrontare le performance realizzate sulla base degli indicatori definiti a livello nazionale e di quelli definiti autonomamente a livello locale anche attraverso il confronto con gli utenti dei servizi (compare);

- consultare tutti gli stakeholder rilevanti della comunità locale nelle fasi chiave del processo di assessment (definizione di indicatori, valutazione performance attuali, definizione obiettivi di miglioramento) attraverso adeguati meccanismi di partecipazione (consult);

112

- dimostrare la “competitività” del servizio dal punto di vista dei costi e degli standard di qualità, attraverso il confronto con altre aziende pubbliche ed altre organizzazioni private, incluse quelle non profit ed attraverso la creazione di partnership con potenziali gestori dei servizi per incoraggiare eventuali “competitors” (compete).

Le amministrazioni locali destinatarie della legislazione sul Best Value sono tenute a produrre ogni anno dei Performance Plan: essi sono definiti come il principale mezzo attraverso il quale le amministrazioni si rendono “accountable” verso le comunità locali per quanto riguarda l’efficienza e l’efficacia dei loro servizi ed in merito ai loro piani futuri. La valenza dei Best Value Performance Plan (BVPP) è duplice: da un lato essi rappresentano una modalità di rendicontazione esterna delle attività e dei risultati, che ha l’obiettivo di elaborare informazioni sull’azienda pubblica e la mette a disposizione dei cittadini in forma fruibile; dall’altro lato, sono uno strumento di management che potenzia le capacità di pianificazione delle amministrazioni locali, prevedendo la fissazione di obiettivi e la rendicontazione in merito ad essi.

Dal punto di vista documentale, essi consistono in un documento dell’amministrazione che, nella formulazione originaria, doveva essere presentato entro il 31 marzo di ogni anno, termine spostato dal 2003 al 30 giugno. Nel disegno complessivo del Best Value, i BVPP dovrebbero contenere una chiara scelta strategica dell’amministrazione in merito a: quali servizi si intendono erogare ai cittadini; secondo quali modalità; quali sono gli attuali standard di servizio e quali gli standard attesi per il futuro; quali azioni sono previste per raggiungere gli standard di servizio attesi. Le amministrazioni locali sono tendenzialmente libere nel definire i contenuti dei loro Performance Plan, purché siano in grado di fornire agli stakeholder informazioni rilevanti e attendibili provenienti da varie fonti.

A tal proposito, il Local Government Act del 1999 si limitava a definire un contenuto di massima che si componeva come segue:

113

b. breve sintesi delle performance attuali dell’amministrazione in base agli indicatori di Best Value;

c. elementi di confronto con le performance degli anni precedenti;

d. descrizione dell’approccio che l’amministrazione intende utilizzare per favorire miglioramenti dell’efficienza;

e. descrizione del programma di review (revisione) ed esposizione sommaria dei risultati delle review già condotte;

f. obiettivi di performance definiti per gli anni successivi ed action plan per raggiungere gli obiettivi prefissati;

g. risposta agli audit ed alle ispezioni degli anni precedenti; h. descrizione delle azioni di consultazione intraprese; i. informazioni finanziarie.

Le modifiche apportate al Local Government Act attraverso lo S.I. 2002/305 hanno in parte modificato il contenuto richiesto per i Performance Plan, snellendo il contenuto minimo richiesto; dunque, le autorità locali non sono tenute a comunicare nei loro BVPP il programma delle review per l’arco dei cinque anni, né riportare gli assessment di tutte le loro funzioni e servizi.

I Performance Plan devono essere sottoposti ad un processo di audit da parte di soggetti esterni. Obiettivo principale degli audit è assicurare che l’informazione fornita dall’amministrazione sia credibile e che gli obiettivi definiti per il futuro siano ragionevoli e praticabili. Dunque è compito specifico degli auditor: garantire che il Piano includa tutte le informazioni richieste; assicurare che l’autorità abbia adottato tutti gli accorgimenti per rendere credibile il miglioramento delle sue performance; verificare che il piano sia stato redatto secondo le modalità previste dalla legislazione sul Best Value. Non è prevista in alcun modo, invece, la formulazione di giudizi sulle politiche intraprese dall’amministrazione. L’auditor esterno incaricato è tenuto a produrre un report sul Performance Plan dell’amministrazione in oggetto, inviandone copia all’amministrazione committente, alla Audit Commission, al DETR.

L’amministrazione è tenuta poi ad assicurare che le considerazioni elaborate dagli auditors trovino in tempi rapidi forme di pubblicazione.

114

Gli auditors esterni sono inoltre tenuti a consultarsi con l’ispettorato ministeriale competente e qualora lo ritengano opportuno possono formulare raccomandazioni in merito:

- alle modalità per integrare o correggere il piano; - alla necessità di provvedere ad una speciale ispezione; - alla necessità di provvedere ad un intervento del ministero.

4.1 La misurazione della performance dei governi locali.

Il performance management framework in vigore sotto il sistema del Best Value prevede uno specifico sistema di obiettivi e misure, che alimenta i Performance Plan, che si compone come segue:

 Best Value performance indicators (BVPI);  Performance standard;

 Performance target.

La legislazione sul Best Value affida al ministero competente il potere di definire gli indicatori per misurare la performance delle autorità locali per i diversi servizi e funzioni esercitati. Gli indicatori di performance previsti per il Best Value (BVPI) sono di due tipi:

 Best Value Corporate Health Indicators che misurano lo “stato di salute” generale dell’amministrazione. Essi permettono di valutare la performance delle autorità locali in merito ad aspetti come la sostenibilità ambientale, l’equità e la non-discriminazione nell’azione dell’amministrazione, le performance finanziarie di base, ecc.;

 Best Value Service Delivery Indicators che misurano e permettono il confronto tra le performance delle diverse amministrazioni nell’ambito di singole tipologie di servizio. Gli indicatori di questo secondo tipo sono suddivisi in cinque dimensioni diverse che permettono una misurazione integrata della performance complessiva, cioè:

- strategic objectives, perché il servizio esiste e cosa punta a raggiungere; - cost/efficiency, risorse utilizzate per un servizio ed efficienza degli

115

- service delivery outcomes, come il servizio sta riuscendo a realizzare gli obiettivi strategici;

- quality, qualità del servizio, riflettendo esplicitamente l’esperienza degli utenti;

- fair access, uguaglianza e facilità nell’accesso al servizio.

Il Secretary of State (ministro) detiene inoltre la facoltà di stabilire gli “standard di performance” che le amministrazioni sono tenute a rispettare nell’esercizio di funzioni e servizi; essi rappresentano il livello minimo di prestazione ritenuto accettabile nei diversi ambiti. Il mancato rispetto degli standard si configura come un fallimento per l’amministrazione in questione nel raggiungere il Best Value. In considerazione del fatto che la definizione degli standard è uno strumento in grado di orientare pesantemente le azioni delle autorità locali, il governo centrale dovrebbe ricorrere ad esso solo negli ambiti nei quali considera sia in gioco un legittimo interesse nazionale.

La funzione dei “performance target” è quella di indicare alle comunità locali in che modo l’amministrazione intende migliorare la propria azione ed i suoi risultati in futuro.

Gli obiettivi di performance possono essere di due tipi: - target locali fissati in autonomia dalle autorità locali;

- top quartile targets fissati dal governo centrale solo per alcuni degli indicatori di Best Value.

Le amministrazioni locali sono libere di individuare i loro specifici target, da misurare in base agli indicatori di Best Value, mentre il governo si limita a fissare i criteri di massima per la definizione degli obiettivi di performance. Le autorità dovrebbero individuare, per quanto possibile, obiettivi per ogni indicatore di BV fissato a livello nazionale, tenendo in conto le priorità fissate in tutti i rilevanti atti di indirizzo a livello nazionale.

Nel definire indicatori e standard, il governo centrale è tenuto ad assicurare un mix equilibrato di misure che considerino, in senso ampio, l’intero arco di attività delle amministrazioni coinvolte.

116

4.2 Il ruolo dello Stato centrale e i rapporti con le autonomie locali nel perseguimento della qualità dei servizi pubblici.

Il Local Government Act del 1999, atto legislativo fondamentale per la disciplina del Best Value, prevede che nella vigenza del nuovo sistema tutte le funzioni delle autorità locali dovranno essere sottoposte ad ispezioni da parte della Audit Commission, ferma restando la validità delle azioni di controllo già esercitate dai diversi ispettorati esistenti.

Esito delle ispezioni sarà la redazione di report che:

- permettano ai cittadini di conoscere se è stato erogato “Best Value”;

- mettano il governo centrale in condizione di conoscere quanto le sue politiche stiano funzionando sul campo;

- identifichino i casi di fallimento e i casi di best practice.

La frequenza delle ispezioni è a discrezione dell’ispettorato responsabile, seppure ciò crea il rischio di duplicazioni e sovrapposizioni con le review operate dalla stessa autorità; resta facoltà del ministero di provvedere ad ispezioni ogni qualvolta ci siano timori sull’andamento della performance di una amministrazione.

Al fine di rendere possibile il coordinamento tra i vari organi responsabili di funzioni ispettive e di rendere tale attività omogenea e coerente ai principi del Best Value è stato creato il Best Value Inspectorate Forum, con funzioni di coordinamento dei presistenti ispettorati ministeriali. Il Local Government Act del 1999 riserva al ministero la facoltà di intervento nei confronti delle autorità locali nel caso esse non riescano a centrare l’obiettivo di erogare prestazioni di Best Value. Questa facoltà di intervento viene sostenuta con la condivisione degli obiettivi di miglioramento della qualità dei servizi pubblici che accomuna governo centrale e amministrazione locale. L’intervento del governo centrale dovrà ispirarsi ai seguenti principi:

- l’intervento deve limitarsi esclusivamente ai casi di evidente dimostrazione di insuccesso;

- le modalità di intervento devono riflettere il tipo di insuccesso, la sua gravità ed il reale bisogno di miglioramento;

117

- fatta eccezione per il caso di situazioni nelle quali c’è bisogno di interventi urgenti, alle autorità locali dovrà essere lasciata l’opportunità di provvedere autonomamente. Di seguito viene descritto il processo che porta all’intervento del ministero, così come definito in un protocollo d’intesa del 1997 tra governo e LGA (Local Government Association), sottoposto a revisione nel 2003:

1. il ministero riscontra gli elementi necessari ad attivare i poteri di intervento; ciò può avvenire attraverso l’esame di fonti diverse (report degli auditor, report delle ispezioni, fundamental reviews, Performance Plan, ecc.) Il governo ha poi introdotto attraverso il white paper Strong Local Leadership – Quality Public Services, una nuova metodologia di valutazione delle performance delle amministrazioni locali, la Comprehensive Performance Assessment (CPA). All’esito delle valutazioni della CPA, le amministrazioni vengono ricomprese in cinque categorie di performance (Excellent; Good; Fair; Weak; Poor). Le valutazioni emerse a seguito della CPA sono ad oggi il principale riscontro della performance di un’amministrazione;

2. i possibili triggers (“attivatori”) dell’intervento statale possono essere ascritti a due grandi categorie: di processo e sostanziali.

3. prima che il potere di intervento venga esercitato, l’amministrazione potrà presentare osservazioni in merito alla fonte che rappresenta la base per l’intervento centrale;

4. una volta che la decisione di intervenire è stata assunta, all’autorità verrà notificato per iscritto quali interventi di miglioramento si ritengono necessari. Dopo di ciò all’amministrazione verrà segnalata una scadenza per presentare uno specifico piano di azione per realizzare i miglioramenti richiesti. Questo action plan dovrà segnalare chiaramente i responsabili individuati, i costi previsti, gli obiettivi di outcome, i tempi di realizzazione e la proposta di un apposito sistema di monitoraggio dell’implementazione;

5. se l’action plan viene ritenuto accettabile dal ministero, esso provvederà a segnalare all’amministrazione la scadenza entro la quale le azioni previste dovranno essere portate a termine; al contrario, se il piano viene ritenuto

118

inaccettabile, il ministero notificherà all’amministrazione e alla LGA la sua decisione di imporre in via diretta i rimedi da adottare. Esistono inoltre condizioni particolari (rischio di dissesto finanziario, persistenza nel fallire gli obiettivi di Best Value) in presenza delle quali il ministro può intervenire in via d’urgenza, prescindendo dal processo di attivazione descritto, semplicemente comunicando l’intenzione di intervenire e le motivazioni all’amministrazione interessata ed alla LGA.