L’ente locale e le aziende di gestione dei servizi pubblici come sistemi aziendali

Data la rilevanza e l’attualità del tema, alla luce delle considerazioni esposte nel corso della trattazione, è lecito chiedersi se la tematica dei servizi pubblici locali e delle loro modalità di gestione, in particolare tramite aziende, possa essere oggetto di studi da parte dell’Economia Aziendale, intesa quale “scienza che studia le condizioni di esistenza e le manifestazioni di vita

delle aziende, la scienza ossia dell’amministrazione economica delle aziende”62.

Occorre notare che il tema trattato meriterebbe attenzione da parte degli studiosi di Economia Aziendale unicamente qualora la gestione dei servizi pubblici locali venisse affidata ad organismi aziendali, perché proprio la vita dell’azienda, come osserva Zappa, è l’oggetto principe di tale scienza. Si pone quindi la necessità di verificare se i soggetti cui è attribuita la funzione di erogazione di tali servizi, gli enti locali, possano essere definiti aziende; ciò, tuttavia, non sarebbe sufficiente.

È opportuno osservare, infatti, che nell’attuale panorama legislativo nazionale ed internazionale molto spesso la funzione pubblica, ossia l’onere assegnato dalle norme ad un soggetto pubblico di provvedere al soddisfacimento di determinati bisogni della collettività, è separata dal servizio pubblico, inteso in senso stretto come l’attività tecnica tramite la quale si provvede a rispondere ai predetti bisogni della collettività amministrata63.

Gli orientamenti dell’Unione Europea64, richiamati dalla normativa nazionale, impongono ai pubblici poteri di occuparsi primariamente della definizione di regole, lasciando la produzione

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Cfr. ZAPPA G., Tendenze nuove negli studi di ragioneria. Discorso inaugurale dell’anno accademico 1926-27 nel R. Istituto Superiore di Scienze Economiche e Commerciali di Venezia, Istituto Editoriale Scientifico, Milano, 1927, pag. 30. Tra i molteplici contributi volti a far luce sul tema dell’economia aziendale si ritiene opportuno citare, oltre a Zappa, anche Amaduzzi, secondo il quale l’economia aziendale stessa è “la scienza che ricerca le leggi delle condizioni di equilibrio dell’azienda, condizioni intese come espressioni preventive di un andamento variabile, e che ricerca altresì le leggi secondo le quali, nella variabilità dell’andamento vengono mantenute, migliorate, perdute, ripristinate tali condizioni di equilibrio”. Cfr. AMADUZZI A., L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, Utet, Torino, 1963, pag. 37.

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Sul rapporto tra funzione pubblica e servizio pubblico Persiani si esprime così: “pertanto, spesso, si opera la distinzione tra servizio pubblico e funzione pubblica intendendo, con il primo, un’attività legata alla produzione tecnica di una definita prestazione diretta a soddisfare i bisogni della collettività amministrata e, con la seconda, una responsabilità dell’ente rispetto ad un’area di bisogni da specificare [...] Appare dunque evidente che, mentre la funzione è fatto proprio dell’ente pubblico, il servizio è solo strumentale a quest’ultima. Il servizio, allora, potrà anche essere delegato. Al contrario, la funzione rimarrà sempre connessa alla natura pubblica del soggetto economico.” Cfr. PERSIANI N., La governance del gruppo di imprese di servizi pubblici locali, op. cit., pagg. 8-9.

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Per approfondimenti sui principi guida dell’intervento pubblico in economia secondo l’Unione Europea si veda GARLATTI A., Scelte gestionali per i servizi pubblici locali, op. cit., pagg. 86-87.

tecnica dei servizi in mano a privati, scelti con adeguate procedure ad evidenza pubblica, a garanzia dell’effettiva concorrenza. In tale contesto gli enti locali, soggetti cui la Costituzione assegna in

primis il ruolo di provvedere alle esigenze della propria collettività di riferimento tramite la

predispostone di servizi pubblici (principio di sussidiarietà verticale), devono assumere un ruolo di regolatore del mercato e tutela dei cittadini (proprio della funzione pubblica di cui sono titolari), lasciando il compito di erogare tecnicamente il servizio stesso a soggetti privati.

In realtà, la Legge italiana non appare così rigida, dando la possibilità all’ente locale di scegliere tra diverse soluzioni organizzative che vanno dall’erogazione diretta del servizio con strutture proprie, alla creazione di partnership pubblico-privato, alla soluzione privata “pura”. Conseguenza di ciò è la necessità di verificare se anche il soggetto che assume la responsabilità di erogare un dato servizio pubblico abbia o meno connotati aziendali, rientrando di conseguenza nell’ambito di studio dell’Economia Aziendale.

Con riferimento agli enti locali, nel corso del tempo la dottrina economico aziendale si è interrogata circa la possibilità di attribuire loro caratteri aziendali: la maggior parte degli autori, ad oggi, è concorde nell’affermare che gli enti locali stessi possono essere considerati aziende65.

Volendo riprendere l’utile teorizzazione proposta da Deidda Gagliardo, è possibile affermare che tali amministrazioni possono essere considerate aziende per tre ragioni: istituzionale, costitutiva e comportamentale66. La ragione istituzionale si riferisce alla finalità perseguita da qualsiasi tipo di azienda, ovvero il soddisfacimento dei bisogni umani67: tale scopo si fonda sulla considerazione del problema economico, in base al quale l’uomo cerca di trovare il miglior rapporto tra bisogni tendenzialmente illimitati e in continua evoluzione e una quantità limitata di mezzi tramite i quali dare risposta ai succitati bisogni68. Come affermato in precedenza, i bisogni della collettività sono in

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Dal latino agenda, nel senso di “cosa che deve essere fatta, negozio”. Cfr. BIANCHI E., BIANCHI R., LELLI O., Dizionario illustrato della lingua latina, Le Monnier, Firenze, 1993, pag. 57.

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Sul tema si veda DEIDDA GAGLIARDO E., La creazione del valore nell’ente locale. Il nuovo modello di governo economico, Giuffrè, Milano, 2002, pagg. 3-19.

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Sul fine da attribuirsi all’azienda la dottrina ha dato vita ad un vivace dibattito. Numerosi ed autorevoli autori, nel corso degli studi di economia aziendale, hanno attribuito all’azienda il fine di soddisfacimento dei bisogni umani. In questa sede giova ricordare le parole di Besta, secondo il quale “i capitali tutti che le imprese curano appartengono a persone singole, o a unioni di persone, e quei capitali non sono di per sé stessi che utilità mediate, e non si amministrano se non allo scopo di impiegare poi i frutti loro al soddisfacimento dei bisogni delle unioni o dei singoli”. Cfr. BESTA F., La ragioneria seconda edizione riveduta ed ampliata col concorso dei professori Vittorio Alfieri, Carlo Ghidiglia, Pietro Rigobon, Vol. I, Vallardi, Milano, 1922, pag. 6. Zappa sottolinea la funzionalizzazione dell’azienda rispetto al soddisfacimento dei bisogni umani laddove sostiene che l’azienda stessa sia una “coordinazione economica in atto, istituita e retta per il soddisfacimento dei bisogni umani”. Cfr. ZAPPA G., Tendenze nuove negli studi di ragioneria, op. cit., pag. 30, mentre Onida afferma chiaramente che “le aziende sono ordinate a fini concernenti la soddisfazione di bisogni umani”. Cfr. ONIDA P., Economia d’azienda, Utet, Torino, 1963, pag. 3. Caramiello conferma la tesi suesposta sottolineando come in ogni azienda la gestione consista “in una trasformazione, sulla base di un finanziamento preottenuto, di fattori produttivi in prodotti (beni e servizi) atti al soddisfacimento dei bisogni umani”. Cfr. CARAMIELLO C., L’azienda. Operazioni di gestione e dinamica dei valori, Giuffrè, Milano, 1986, pag. 24.

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Amaduzzi afferma che il problema economico della vita degli individui consiste nell’“aspirare a raggiungere il rapporto più favorevole, nel corso del tempo, fra un piano di bisogni prescelti da soddisfare e un volume di mezzi di cui

continuo mutamento e in costante aumento, grazie al progresso tecnologico, scientifico, culturale: ciò impone agli individui di ottenere beni economici, per loro natura scarsi, necessari al soddisfacimento delle proprie esigenze. Non sempre, tuttavia, l’uomo è in grado di procacciarsi autonomamente i beni di cui abbisogna: a tal fine diviene utile l’aggregazione con altri uomini per dar vita al fenomeno aziendale69.

Occorre precisare che l’azienda non può avere uno scopo di per sé70: appare più preciso affermare che essa sorge con carattere fortemente strumentale rispetto alla volontà del proprio soggetto economico, inteso come “la persona o il gruppo di persone che di fatto ha ed esercita il

supremo potere nell’azienda, subordinatamente solo ai vincoli d’ordine giuridico e morale ai quali deve o dovrebbe sottoporsi”71. È quindi il soggetto economico che indirizza l’attività aziendale verso il fine del soddisfacimento dei bisogni umani, non solo dei propri (in termini di remunerazione, realizzazione, prestigio sociale...), ma di tutti gli stakeholder72 dell’azienda stessa.

Quanto considerato ci porta ad affermare che gli enti locali, ai quali non solo la dottrina economico aziendale, ma anche la Legge73 attribuisce il compito di dare risposta alle istanze della propria collettività di riferimento, sono istituzionalmente aziende.

Occorre tuttavia osservare che quanto detto non è sufficiente a qualificare l’ente locale come azienda: non basta la funzionalizzazione di una determinata attività al soddisfacimento dei bisogni umani per individuare i caratteri aziendali: l’uomo, infatti, può soddisfare le proprie necessità anche con attività di tipo non aziendale74. Si pone di conseguenza il problema di verificare se l’ente locale possegga o meno le caratteristiche proprie dell’azienda: a tal fine diviene imprescindibile far disporre, posto che i bisogni tendono ad evolversi ed i mezzi sono sempre necessariamente limitati”. Cfr. AMADUZZI A., L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, op. cit., pagg. 2-3.

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“vi sono moltissimi beni, la più parte anzi, che l’uomo da solo non potrebbe raggiungere, e ve ne sono altri assai che potrebbe ottenere bensì, ma non in misura adeguata agli sforzi che a tale intento dovrebbe fare; laddove mercè la cooperazione dei propri simili l’ottenere tali beni con proporzionata fatica diventa, non solo possibile, ma agevole”. Cfr. BESTA F., La ragioneria, op. cit, pag. 3. Sul tema dell’aggregazione degli individui in aziende si consulti anche AMADUZZI A., L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, op. cit., pagg. 13-15.

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Incisivamente Bertini sostiene che “ci sembra più corretto separare nettamente la realtà oggettiva da quella soggettiva della combinazione produttiva e riconoscere soltanto al soggetto economico la possibilità di perseguire fini. Tanto più che la vita dell’azienda si svolge secondo linee da esso soggetto fissate e realizzate”. Cfr. BERTINI U., Il sistema d’azienda. Schema di analisi, Giappichelli, Torino, 1990, pag. 42.

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Cfr. ONIDA P., Economia d’azienda, op. cit., pag. 21-22.

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Il concetto di stakeholder, ovvero “portatore di interessi” si deve a Freeman. Per approfondimenti sul tema si consulti FREEMAN R. E., Strategic management. A stakeholder approach, Pitman, London, 1984.

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Legge 142/90, articolo 2 “il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. La provincia, ente intermedio, tra comune e regione, ne cura gli interessi, ne promuove e coordina lo sviluppo”.

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Il soddisfacimento dei bisogni umani può avvenire anche con attività artigiane “in cui l’impiego dei fattori economici ha carattere embrionale e non assume aspetto combinatorio”, isolate “in cui la mancanza degli elementi che caratterizzano la vita aziendale è dovuta, non soltanto alla insufficienza dei mezzi impiegati, ma anche al fatto che da tali attività non potrà mai sorgere, se non dopo un completo rivolgimento della struttura e della dinamica, una formazione aziendale” e asistematiche “in cui, malgrado sussistano gli elementi fondamentali della vita aziendale, questa non sorge per mancanza dello spirito di coesione necessario alla formazione dell’ordine combinatorio, sistematico e di composizione”. Sul tema si veda GIANNESSI E., Appunti di economia aziendale, con particolare riferimento alle aziende agricole, Pacini, Pisa, 1979, pagg. 22-24.

riferimento agli autorevoli contributi che la dottrina economico aziendale ha sviluppato circa tale concetto.

Giannessi75 ha proposto un’interessante sistematizzazione delle definizioni elaborate dalla dottrina nel corso del tempo, giungendo ad individuare un approccio strutturale-statico, caratterizzato dal focus sugli elementi che compongono l’azienda, ovvero i beni e le persone, senza sottolineare adeguatamente il carattere dinamico della stessa76. Secondo un approccio dinamico il fenomeno aziendale deve essere osservato dando rilevanza alle operazioni, avvinte da nessi sistemici77, in costante divenire78. Secondo l’impostazione strutturale-dinamica complessa l’azienda deve essere vista sia nella sua struttura che nella sua dinamicità79.

Si tratta di approcci diversi, ognuno dei quali necessariamente risente delle condizioni storiche e dell’avanzamento degli studi economico aziendali nel momento in cui sono state poste in essere. Lungi dal voler sintetizzare una definizione di azienda, ai fini del presente studio ci si limita ad osservare che l’ente locale pare mostrare i principali caratteri indicati dagli autori per qualificare l’azienda: esso è aperto verso l’ambiente, che esso influenza e da cui è influenzato, l’attività svolta ha carattere dinamico e probabilistico (non essendo conoscibile a priori, con certezza, l’esito delle decisioni assunte); in più esso ha natura sistemica, in quanto le operazioni poste in essere sono legate tra loro da molteplici nessi che fanno sì che nessuna delle stesse possa essere interpretata

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Per approfondimenti si veda GIANNESSI E., Appunti di economia aziendale, op. cit., pagg. 4 e segg..

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Per Vianello l’azienda è “l’organizzazione di persone e beni economici indispensabile per il raggiungimento del fine o di più fini aziendali”. Cfr. VIANELLO V., Istituzioni di ragioneria generale, Società anonima editrice Dante Alighieri, Milano, 1935, pag. 5.

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Per un’ampia trattazione circa la teoria dei sistemi applicata all’azienda si veda BERTINI U., Il sistema d’azienda, op. cit.

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Adottano di questo approccio Besta, che vede l’azienda come “somma di fenomeni, negozi o rapporti da amministrare relativi ad un capitale che formi un tutto a sé” cfr. BESTA F., La ragioneria, op. cit, pag. 3-4, Zappa, che parla di “coordinazione economica in atto” cfr. ZAPPA G., Tendenze nuove negli studi di ragioneria, op. cit., pag. 30 o, successivamente, di “istituto economico destinato a perdurare” cfr. ZAPPA G., Le produzioni nell’economia delle imprese, Giuffrè, Milano, 1956, pag. 37. Ancora, Onida definisce l’azienda un “sistema dinamico” cfr. ONIDA P., Economia d’azienda, op. cit., pag. 4, mentre Amaduzzi parla di “sistema di forze economiche”. Cfr. AMADUZZI A., L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, op. cit., pag. 20. Airoldi, Brunetti e Coda, riprendendo l’opera di Masini, intendono l’azienda quale “ordine strettamente economico dell’istituto”. Cfr. AIROLDI G., BRUNETTI G., CODA V., Economia aziendale, Il Mulino, Bologna, 1994, pag. 39. Sul tema si veda anche BORGONOVI E., La rilevanza del concetto di istituto per l’economia aziendale, in AA.VV., Scritti in onore di Carlo Masini, Tomo I, Egea, Milano, 1993.

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Secondo Ceccherelli l’azienda è “insieme di mezzi economici e forza lavoro” (prospettiva strutturale) e “organizzazione in atto o complesso operante” (prospettiva dinamica). Cfr. CECCHERELLI A., Istituzioni di ragioneria, Le Monnier, Firenze, 1962, pag. 6. È opportuno segnalare anche la definizione dello stesso Giannessi, che lo stesso autore afferma non essere racchiudibile in nessuno dei tre approcci descritti; l’azienda è “una unità elementare dell’ordine economico generale, dotata di vita propria e riflessa, costituita da un sistema di operazioni, promanante dalla combinazione di particolari fattori e dalla composizione di forze interne ed esterne, nel quale i fenomeni della produzione, della distribuzione e del consumo vengono predisposti per il conseguimento di un determinato equilibrio economico, a valere nel tempo, suscettibile di offrire una rimunerazione adeguata ai fattori utilizzati e un compenso, proporzionale ai risultati raggiunti, al soggetto economico per conto del quale l’attività si svolge”. Cfr. GIANNESSI E., Appunti di economia aziendale, op. cit., pagg. 10-11. Sul concetto di azienda nel pensiero di Giannessi si veda anche GIANNESSI E., Considerazioni critiche intorno al concetto di azienda. Armonie e disarmonie di gestione, in AA.VV., Scritti in onore di Giordano Dell’Amore. Saggi di discipline aziendali e sociali, Tomo I, Giuffrè, Milano, 1969.

senza la considerazione delle restanti e che il tutto coordinato80 assuma un significato superiore a quello dato dalla somma delle sue parti costituenti.

La dottrina economico aziendale, oltre ad aver fornito contributi essenziali nella definizione dei caratteri costitutivi del fenomeno indagato, ha provveduto a suddividere le aziende sulla base del loro soggetto economico, del loro oggetto, della loro natura giuridica. Ad evidenza, è possibile individuare aziende pubbliche, private o miste, laddove nelle prime il soggetto economico assume natura pubblicistica, mentre nelle secondo tale soggetto economico è unicamente privato. Nell’ultimo caso citato si osserva una compresenza di un soggetto economico in parte pubblico, in parte privato81.

Relativamente all’oggetto è possibile individuare aziende di produzione, di erogazione (o, analogamente, di consumo) o composte. Le prime si occupano della produzione di beni e servizi che poi collocheranno sul mercato, le seconde di utilizzare la propria ricchezza (in termini monetari e di beni in natura), per soddisfare direttamente i bisogni dei propri stakeholder. Le ultime si occupano di un’attività che è in parte produttiva, in parte di erogazione82.

Occorre notare che la presenza di diversi oggetti non deve far pensare a fini diversi: l’esistenza di aziende di produzione, erogazione o composte non può far misconoscere l’unitarietà del fine ultimo dell’azienda stessa, che rimane il soddisfacimento dei bisogni umani83.

Sulla base di quanto affermato è possibile definire l’ente locale quale azienda pubblica, in quanto retta da un soggetto economico di natura eminentemente pubblica. In più, esso è identificabile come azienda composta, dato che, nella suo complesso agire, svolge attività di produzione (come ad esempio la predisposizione e la fornitura del servizio di trasporto pubblico) ed

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Il carattere della coordinazione aziendale è stato ben lumeggiato da Zappa. “l’azienda, come unità economicamente coordinata, è qualcosa di più della somma dei componenti [...] In un tutto coordinato, in altre parole, gli elementi hanno un valore che perdono quando ne sono avulsi”. Cfr. ZAPPA G., Il reddito d’impresa. Scritture doppie, conti e bilanci di aziende commerciali, seconda edizione, Giuffrè, Milano, 1950, pag. 12.

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“se allora chiamiamo private le aziende che hanno il soggetto aziendale privato, e pubbliche quelle che hanno il soggetto aziendale pubblico, occorre riferire la distinzione sia alla natura privata o pubblica del soggetto economico, che al carattere privato o pubblico del soggetto giuridico, che può eventualmente differire da quello economico [...] il carattere privato o pubblico viene comunque meglio rivelato dalla considerazione del suo soggetto economico [...] sono imprese miste quelle, ad esempio, di società per azioni, il cui capitale azionario è in parte in mano allo Stato o di enti pubblici, in parte in mano di privati”. Cfr. AMADUZZI A., L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, op. cit., pag. 80.

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Onida, sul tema in questione, afferma che le aziende di produzione “limitano il proprio compito alla produzione per il mercato, di beni o servizi di natura economica”, mentre le aziende di erogazione “si occupano direttamente e durevolmente di soddisfare il complesso dei bisogni ordinari e straordinari di determinati soggetti od anche una data classe di questi bisogni ed a tal fine provvedono ad impiegare convenientemente la ricchezza che ad esse perviene da una o più fonti e della quale curano la preliminare provvista e conservazione”. Nelle aziende composte “l’azienda di erogazione è intimamente collegata in una sola economia complessa a solidale, ad una o più aziende di produzione”. Cfr. ONIDA P., Economia d’azienda, op. cit., pagg. 6 e segg..

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In merito Giannessi sottolinea con forza che “l’azienda è un fenomeno unitario e, come tale, non può avere che un solo fine”. In presenza di fini diversi per aziende diverse non sarebbe possibile, secondo il condivisibile pensiero dell’autore, identificare e studiare in modo unitario il fenomeno d’azienda. Cfr. GIANNESSI E., Interpretazione del concetto di azienda pubblica, op. cit., pag. 33.

erogazione (si pensi, tra gli altri, ai sussidi forniti ai giovani imprenditori per la creazione di nuove imprese), strettamente avvinte tra loro84.

Dai ragionamenti fin ora svolti è emerso come sia possibile considerare l’ente locale come azienda per una ragione istituzionale ed una costitutiva: tuttavia ciò non basta, occorre che le amministrazioni territoriali agiscano secondo principi e logiche aziendali.

Con ciò si vuole affermare che la condotta dell’azienda deve necessariamente essere ispirata al principio di economicità85, da intendersi quale mezzo fondamentale in assenza del quale diviene impossibile il perseguimento del fine aziendale di soddisfacimento dei bisogni umani.

Sul tema dell’economicità si è espressa autorevolmente la dottrina economico aziendale: ai fini del presente lavoro è opportuno considerare l’economicità, in ambito privatistico, come attitudine ad ottenere un “equilibrio economico a valere nel tempo”86, che consenta la remunerazione dei fattori produttivi utilizzati e garantisca un compenso proporzionale ai risultati raggiunti al soggetto economico per conto del quale si svolge l’attività.

Secondo tale impostazione, quindi, l’azienda dovrebbe essere in grado di conseguire ricavi dalla vendita dei propri prodotti/servizi in misura tale da coprire i costi sostenuti per l’ottenimento della