Il sistema degli indicatori

Di sicura utilità ai fini della misurazione della performance, in modo complementare rispetto al bilancio consolidato, sono gli indicatori251: tramite essi è infatti possibile programmare gli obiettivi e verificare i risultati ottenuti dalle singole aziende, in modo tale da poter avere evidenza della bontà del loro operato252. In più, essi consentono di orientare il comportamento dei diversi soggetti che agiscono all’interno dell’ente locale e delle consociate: la presenza di un sistema di controllo,

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Con il termine indicatore si intende “un numero espressivo della grandezza di un dato fenomeno aziendale, capace di integrare i dati provenienti dalla contabilità aziendale, al fine di esprimere un giudizio sullo stesso fenomeno”. Cfr. MAURINI G., Il controllo sulla gestione degli enti locali e la misurazione delle attività, Giuffrè, Milano, 2008, pag. 28. Gli indicatori possono essere espressi tramite un numero assoluto, una differenza o un quoziente tra valori. Sul tema degli indicatori di performance si veda anche GALEOTTI M., Governo dell’azienda e indicatori di performance, Giappichelli, Torino, 2006.

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L’importanza della misurazione della performance tramite gli indicatori ha portato, nell’esperienza francese, a notevoli miglioramenti nella fornitura dei servizi pubblici, in particolare tramite l’introduzione di appositi cruscotti di monitoraggio (tableaux de bord). Per approfondimenti su tale strumento e sui vantaggi apportati nel contesto francese si veda KUHLMANN S., Reforming local public services. Trends and effects in Germany and France, Public management review, volume n. 10, issue n. 5, Routledge, London and New York, 2008, pagg. 587-589.

basato su dati oggettivi e non facilmente confutabili, induce un maggior impegno da parte del management delle diverse aziende del gruppo253.

Gli indicatori possono essere suddivisi in:

• contabili, di natura economico-finanziaria e derivanti dai bilanci dell’ente e delle sue controllate;

• non contabili, legati cioè a dati ottenuti tramite la contabilità analitica o rielaborazioni statistiche.

Tra i primi vi sono quelli legati all’analisi di bilancio, ovvero gli indici patrimonial-finanziari e quelli economici. I primi permettono di conoscere la composizione degli impieghi e delle fonti dell’azienda, consentendo l’ottenimento di informazioni essenziali quali il grado di elasticità o di rigidità di un’impresa (ovvero la sua capacità di adattarsi ai mutamenti dell’ambiente esterno in modo rapido e senza costi eccessivi). In più, dal lato delle fonti, l’analisi di composizione è utilizzata per verificare in che misura l’azienda ricorre al finanziamento con mezzi propri o di terzi, nonché l’entità degli stessi scadenti entro o oltre il successivo esercizio.

Gli indici patrimonial-finanziari permettono anche la verifica della solidità e solvibilità dell’azienda, tramite l’analisi di correlazione. In tal caso, vengono messi a confronto fonti ed impieghi per valutare la capacità della coordinazione economica di coprire il proprio attivo fisso con mezzi aventi scadenza nel medio lungo termine, nonché la presenza di disponibilità liquide sufficienti a far fronte ai propri impegni di breve periodo254. Con specifico riferimento alla realtà degli enti locali, caratterizzati dal predominio della contabilità finanziaria255 in partita semplice,

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L’importanza degli indicatori è testimoniata anche dalle iniziative sorte per la loro introduzione a livello nazionale ed internazionale. In Italia assume particolare rilevanza il progetto “100 indicatori per 100 province”, nato su impulso dell’UPI (Unione delle Province d’Italia) dell’Emilia Romagna e con il coordinamento della Provincia di Parma: esso si pone come obiettivo l’introduzione di misure inerenti la qualità, l’efficienza e l’efficacia delle performance dei vari enti locali. A livello internazionale si possono segnalare progetti di introduzione spontanea negli Stati Uniti (es. North Carolina Local Government Performance Measurement Project o progetti basati sulle linee guida del Governmental Accounting Standards Board). L’introduzione di indicatori è avvenuta, anche se su impulso normativo, anche in Canada, Irlanda, Australia e Regno Unito. Per apporfondimenti su tali iniziative si consulti NAVARRO GALERA A., ORTIZ RODRÍGUEZ D., LÓPEZ HERNÁNDEZ A. M., Identifying barriers to the application of standardized performance indicators in local government, Public management review, volume n. 10, issue n. 2, Routledge, London and New York. 2008, pag. 244 e la bibliografia ivi citata.

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L’analisi di correlazione si basa sul principio di sincronizzazione fonti-impieghi, secondo il quale la scadenza della fonte non deve precedere il tempo di ritorno in forma liquida dell’impiego finanziato con la fonte stessa. Per approfondimenti su tale principio e, più in generale, sull’analisi di composizione, correlazione e redditività si veda CARAMIELLO C., DI LAZZARO F., FIORI G., Indici di bilancio, op. cit..

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Si noti che, secondo un recente studio, solo il 55% degli enti locali italiani con popolazione pari ad almeno 40.000 abitanti ha introdotto una contabilità economico-patromoniale generale integrata con la contabilità finanziaria. Per approfondimenti si consulti NASI G., STECCOLINI I., Implementation of accounting reforms. An empirical investigation into Italian local governments, Public management review, volume n. 10, issue n. 2, Routledge, London and New York, 2008, pagg. 175-196 e ANESSI PESSINA E., NASI G., STECCOLINI I., Accounting reforms: determinants of local governments’ choices, Financial accountability & management in governments, public services, and charities, volume n. 24, issue n. 3, Blackwell, Oxford, 2008, pagg. 321-342. Sul tema dell’introduzione della contabilità economico-patrimoniale generale negli enti locali si consulti MULAZZANI M. (a cura di), Dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico-patrimoniale negli enti locali, FrancoAngeli, Milano, 2002. Sulle riforme in

avente nel momento preventivo il suo cardine, è possibile calcolare alcuni indici finanziari volti ad analizzare non solo la composizione delle entrate e delle spese, ma anche per monitorare la sua capacità di realizzare previsioni accurate.

Gli indici di redditività mettono a confronto un determinato risultato economico con il capitale che lo ha prodotto. Grazie ad essi è possibile analizzare la capacità dell’azienda di generare redditi, sia tramite la sola gestione caratteristica, sia attraverso l’intera gestione. Le informazioni ottenute sono di grande importanza per verificare l’economicità attuale e prospettica dell’impresa, la sua capacità di utilizzare razionalmente i fattori produttivi e di conseguire proventi almeno pari ai costi. Essi, inoltre, possono fornire informazioni utili per conoscere la convenienza a finanziare eventuali espansioni produttive con capitale proprio piuttosto che di terzi256.

Gli indici contabili, pur avendo una funzione di grande importanza, non sono sufficienti a dare una valutazione completa della performance delle aziende che compongo il gruppo pubblico locale257: in tale peculiare tipologia di aggregazione emerge come finalità istituzionale il soddisfacimento dei bisogni della cittadinanza e la promozione del benessere sociale, elementi che spesso vanno a scapito delle performance economiche. D’altra parte, un elevato livello di redditività potrebbe essere indice di una scarsa tensione verso la qualità dei servizi offerti, a scapito della cittadinanza stessa.

Tra gli indicatori non contabili è possibile individuare misure di efficienza (rapporto tra costo dell’input impiegato e output prodotto): esse mettono in luce la capacità delle diverse aziende di minimizzare il consumo di risorse per il raggiungimento di un determinato risultato o, viceversa, di massimizzare l’output ottenuto con le risorse disponibili. Il numeratore di tali indici è normalmente dato da una valore monetario o quantitativo, mentre il denominatore ha normalmente una tema di contabilità pubblica si veda GRANDIS F. G., L’ambiguità nelle riforme dei sistemi contabili pubblici, Quaderno Monografico della Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale n. 47, 2006, Rirea, Roma.

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Si fa riferimento al cosiddetto effetto leva, che rappresenta l’effetto trasferito dal ROI (Return On Investment, rappresentante la redditività della gestione caratteristica: Reddito Operativo/Capitale Investito nella Gestione Caratteristica) al ROE (Return On Equity, rappresentante la redditività globale dei mezzi propri: Reddito Netto/Mezzi Propri) in relazione all’altezza dell’indebitamento, (misurato dal Quoziente di indebitamento, Q: Mezzi di Terzi/Mezzi Propri). La relazione tra ROI e ROE è data da ROE = ROI + [(ROI-Tf) * Q]. In presenza di leva positiva, ovvero se ROI>Tf, (dove Tf, il Tasso di finanziamento, misura il costo medio del capitale preso in prestito: Oneri Finanziari/Mezzi di Terzi), il frutto del capitale di terzi investito nella gestione supera il costo dello stesso: lo spread positivo tra ROI e Tf agisce da moltiplicatore del ROE ed il suo effetto è amplificato da Q. Se la leva è negativa, cioè se ROI<Tf, il costo del capitale preso in prestito eccede i frutti dello stesso: in tal caso la differenza negativa riduce il ROE, e tale effetto deflativo è accresciuto da Q. Ne consegue che, in presenza di leva positiva, è conveniente il finanziamento con mezzi di terzi, mentre qualora la leva fosse negativa, all’azienda converrebbe ricorrere al capitale proprio. Per approfondimenti si consulti CARAMIELLO C., DI LAZZARO F., FIORI G., Indici di bilancio, op. cit., pagg. 383-397.

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“Gli indicatori economico-finanziari hanno scarsa propensione diagnostica poiché misurano gli effetti e non le cause dei fenomeni. Essi devono essere integrati da indicatori di carattere fisico-tecnico, così da offrire una proiezione anche esterna e nel lungo periodo circa l’efficacia delle linee seguite dall’azienda”. Cfr. ANSELMI L., DONATO F., GIOVANELLI L., PAVAN A., ZUCCARDI MERLI M., I principi contabili internazionali per le amministrazioni pubbliche italiane, Giuffrè, Milano, 2009, pag. 98.

formulazione tecnica. Più precisamente, si noti che l’efficienza può essere aumentata attraverso due leve: è infatti possibile individuare un’efficienza produttiva (rapporto tra quantità di output prodotto e input impiegato), ed un’efficienza economica (rapporto tra costo dell’input e quantità di output conseguito). La prima, definita anche rendimento, rappresenta la capacità dell’ente di aumentare la produttività dei singoli fattori utilizzati: in questo caso è preferibile l’espressione del numeratore in termini quantitativi. La seconda, raggiungibile tramite la minimizzazione del costo unitario delle risorse impiegate, richiede chiaramente una formulazione del numeratore monetaria. L’utilizzo di valori monetari, d’altra parte, è necessario ogni volta in cui le quantità di impiego dei fattori produttivi, eterogenei tra loro, non possono essere espresse con misure omogenee.

Il raggiungimento dell’efficienza, come già affermato precedentemente, è ottenibile riducendo gli input impiegati a parità di output prodotto, oppure accrescendo l’output utilizzando gli input disponibili: tali operazioni, tuttavia, possono avere significato molto diverso agli occhi degli stakeholder. Infatti, l’aumento dell’output incide direttamente sulla soddisfazione della domanda di beni e servizi da parte dei cittadini, mentre la diminuzione dell’input, pur non essendo meno importante, ha una visibilità molto più ridotta.

Oltre alle misure di efficienza, vi sono quelle di efficacia258 (rapporto tra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti), volte a rilevare la capacità dell’azienda di realizzare gli obiettivi programmati. Occorre osservare, tuttavia, che al fine di evitare l’autoreferenzialità, è necessario che la misurazione dell’efficacia non avvenga solo all’interno della coordinazione economica, come grado di realizzazione delle previsioni poste in essere, ma anche all’esterno, considerando le reali istanze della cittadinanza: si deve, in altre parole, valutare il grado di soddisfacimento della domanda.

Si potrà così avere un’efficacia di tipo quantitativo: in questo caso si rapporta l’output prodotto con la domanda, espressa o potenziale, in modo tale da analizzare la copertura del “mercato” reale o solo potenziale.

Meno oggettiva è la misurazione, sempre con riferimento alla capacità dell’azienda di soddisfare le istanze dei cittadini, dell’efficacia qualitativa259. Essa implica la definizione del

258

Per approfondimenti sugl indicatori di efficacia, con particolare riferimento alla realtà dei servizi esternalizzati, si veda PADOVANI E., Il governo dei servizi pubblici locali in outsourcing. Il controllo dell’efficacia, FrancoAngeli, Milano, 2004.

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Una recente ricerca svolta su un campione di enti governativi australiani ha mostrato che, nonostante sia percepita dagli operatori come la dimensione di risultato maggiormente rilevante, la qualità molto spesso non viene misurata a livello di report di fine anno, proprio a causa delle difficoltà connesse alla sua rilevazione e ai timori legati alla pubblicazione di esiti negativi; al contrario, gli indicatori quantitativi (semplici da monitorare) e finanziari (connessi alla tradizionale necessità di rendere conto delle spese effettuate) sono spesso presenti seppur visti come meno importanti. Cfr. LEE J., Preparing performance information in the public sector: an Australian perspective, Financial accountability & management in governments, public services, and charities, volume n. 24, issue n. 2, Blackwell, Oxford, 2008, pagg. 117-149.

concetto di qualità260, che per sua natura è di tipo soggettivo: ciò che appare qualitativamente valido per uno stakeholder può non esserlo per un altro. All’amministrazione, tramite anche analisi ambientali, spetta l’onere di tale definizione, in termini ad esempio di puntualità del servizio, di sua accessibilità ecc.. La valutazione dell’efficacia qualitativa, infine, può avvenire tramite sondaggi diretti presso gli utenti di un servizio: si parla in questo caso di indagini di customer satisfaction.

Da ultimo, si consideri la presenza anche dell’efficacia sociale o outcome, volta a verificare, in un’ottica di medio-lungo periodo, l’impatto delle politiche dell’azienda sullo stato di bisogno della collettività di riferimento. Si tratta di una misurazione importante ma assai complessa, in quanto basata su di un orizzonte temporale necessariamente non breve; in più non è facile scindere i risultati delle diverse azioni poste in essere dall’azienda stessa. Infine, si consideri che sull’outcome finale influiscono numerose variabili, alcune delle quali non controllabili da parte della coordinazione economica.

Le misure di efficacia ed efficienza non possono essere considerate in modo indipendente l’una dall’altra: compito dell’ente e delle sue consociate è quello di utilizzare in modo razionale le risorse raccolte sul territorio, evitando sprechi, e funzionalizzarle alla soddisfazione delle istanze dei cittadini. Si osserva quindi una strumentalità dell’efficienza rispetto all’efficacia: i risparmi di risorse non devono mai avvenire a scapito della qualità dei servizi erogati. Anzi, laddove essi siano possibili, devono essere utilizzati per incrementare ulteriormente la quantità/qualità delle prestazioni offerte. La considerazione congiunta delle due dimensioni, efficacia ed efficienza, unita alla capacità aziendale di mantenere un equilibrio economico (economicità in senso stretto), consente di apprezzare il grado di economicità, nella sua accezione ampia, raggiunto dall’entità.

Per le considerazioni suesposte, appare necessaria la definizione di un cruscotto di indicatori che sia il più possibile condiviso tra la holding e le proprie controllate: al fine di evitare che l’attività di programmazione e controllo sia percepita come iniqua e imposta dall’ente locale in virtù della propria potestà, occorre il coinvolgimento dei soggetti le cui prestazioni saranno misurate dagli indicatori stessi. Ciò, in più, consente un ulteriore vantaggio, ovvero lo sfruttamento delle conoscenze dei tecnici che operano quotidianamente nell’ambito dei fenomeni oggetto di misurazione: la loro esperienza consentirà un maggiore legame tra l’indice e il fenomeno stesso.

Si osservi che, al fine di garantire la piena funzionalità del sistema degli indicatori, essi devono avere alcune caratteristiche essenziali, quali261:

• rilevanza o significatività, l’informazione fornita dall’indicatore deve essere rilevante in

260

Per approfondimenti sul tema della qualità nelle aziende si veda GONNELLA E., La politica della qualità. Riflessi sugli andamenti economici d’azienda, Il Borghetto, Pisa, 1999.

261

Sul punto si veda FOSCHI S., Il sistema degli indicatori, in FOSCHI S., RAVAIOLI E., TAGLIABUE S., Il controllo strategico e il controllo di gestione negli enti locali, op. cit., pagg. 348-349.

relazione alle sue finalità. Così i dati forniti ai dirigenti dell’ente locale dovranno avere un grado di dettaglio maggiore rispetto a quelli destinati ai politici, che richiedono invece poche informazioni chiave per impostare le strategie;

• chiarezza, il significato dell’indicatore deve essere facilmente intelligibile per l’utilizzatore dello stesso262;

• attendibilità, il valore rilevato deve essere il più preciso possibile, in modo tale da non falsare il processo decisionale;

• confrontabilità, affinché siano possibili comparazioni spaziali e temporali è necessario che le metodologie di rilevazione dei dati rimangano costanti;

• tempestività, il valore deve essere disponibile in tempo utile per poter essere utilizzato nel processo decisionale. A volte si instaura un trade off tra tempestività e attendibilità, in quanto la necessità di poter disporre di informazioni in tempi rapidi può inficiare l’accuratezza degli stessi. In linea generale è meglio un dato meno preciso ma utilizzabile per prendere decisioni che un dato molto attendibile, ma giunto “fuori tempo massimo”;

• economicità, la determinazione dei valori non deve essere eccessivamente onerosa: vale il principio secondo cui il costo di rilevazione dell’indicatore non deve eccedere l’utilità dello stesso;

• controllabilità, gli indicatori devono misurare fenomeni che i diversi dirigenti sono in grado di influenzare: non è possibile chiamare un soggetto a rispondere di risultati sui quali egli non è in grado di incidere in maniera decisiva.

Accanto a tali caratteristiche, che gli indicatori devono possedere, è opportuno sottolineare come debbano essere considerati alcuni fenomeni, fondamentali per il corretto uso del sistema degli indici263.

Innanzitutto, occorre tener conto della grande importanza della variabile informatica264 ai fini della produzione di informazioni: l’esistenza di sistemi in grado di produrre dati tempestivamente, in modo automatico (traendoli dalle banche dati in cui essi sono raccolti), aumenta non solo l’efficacia delle decisioni, ma il consenso nei confronti del sistema di controllo, che sarebbe invece

262

Ad evidenza si noti come, nell’esperienza scozzese, una delle principali critiche mosse dagli operatori al pur condiviso sistema del “Best value” (un sistema volto a delineare, sulla base di alcuni parametri, la performance degli enti locali, con valutazione ad opera di un soggetto indipendente, la Accounts Commission) è legato alla scarsa chiarezza dei parametri e delle metodologie di misurazione. Per approfondimenti si veda DOWNE J., GRACE C., MARTIN S., NUTLEY S., Best value audits in Scotland: winning without scoring?, Public money and management, volume n. 28, issue n. 2, Blackwell, Oxford, 2008, pagg. 77-84.

263

Per approfondimenti si consulti ANSELMI L., DONATO F., GIOVANELLI L., PAVAN A., ZUCCARDI MERLI M., I principi contabili internazionali per le amministrazioni pubbliche italiane, op. cit., pagg. 118-121.

264

L’importanza delle tecnologie informatiche nella gestione d’azienda era stata colta da Bertini già negli anni Settanta: per approfondimenti si veda BERTINI U., Azienda e computer, Editrice Tecnico-Scientifica, Pisa, 1975.

osteggiato laddove fosse necessario un pesante intervento manuale per l’ottenimento delle informazioni.

Connessa a quanto detto vi è anche la necessità di predisporre le condizioni affinché siano monitorabili gli andamenti delle variabili che compongono l’indicatore: in assenza di tale presupposto gli indici non sono adeguatamente calcolabili e quindi utilizzabili.

Ancora, è essenziale la lettura congiunta degli indicatori presenti nel cruscotto utilizzato265: così, ad esempio, i miglioramenti in termini di minori costi di erogazione del servizio di trasporto pubblico locale, non devono andare a scapito del numero delle corse effettuate. Ancora, occorre evitare che gli indici spingano verso la massimizzazione del risultato di un’area dell’ente, a danno del risultato complessivo dell’organizzazione.

L’utilizzo degli indicatori, senza dubbio importante per i gruppi pubblici, deve sempre avvenire considerando che la loro portata informativa risente di alcuni limiti266: innanzitutto, gli indici devono essere necessariamente pensati in rapporto non solo ai fenomeni da misurare, ma anche alle caratteristiche dell’azienda che il deve utilizzare. In più, occorre che gli stessi siano sottoposti a costante manutenzione, in quanto devono adattarsi ai cambiamenti del contesto di riferimento e dell’oggetto della misurazione. Non è possibile, infatti, definire indicatori che siano sempre validi nello spazio e nel tempo: si pensi ad esempio alle profonde differenze in tema di controlli nel campo dei trasporti pubblici locali in un comune montano piuttosto che in uno collocato in pianura.

D’altra parte, gli indicatori difficilmente possono fornire informazioni assolutamente oggettive, quasi meccanicistiche, in base alle quali è pressoché automatica la connessa decisione: essi, infatti, devono necessariamente essere interpretati. Ne consegue che la trasformazione del dato in vera e propria informazione, non può non risentire delle conoscenze, competenze, esperienza, contesto culturale proprio di chi ha il compito di analizzare gli indicatori: il medesimo valore potrebbe indurre decisioni differenti in persone diverse. Proprio per questo non è agevole definire range ottimali anche per il medesimo indice.

Infine, è opportuno concentrare l’attenzione su di un numero di indicatori che non sia eccessivo, essi devono essere pochi e chiari, in grado di descrivere gli aspetti fondamentali del fenomeno indagato. La presenza di un numero molto alto di parametri comporta il rischio di una produzione di

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Per approfondimenti sul tema dell’integrazione degli indicatori si veda GIANNETTI R., MARELLI A., I percorsi di