Evoluzione della Politica Agricola Comune: dalla Politica dei Mercati alla Politica di Sviluppo Rurale

Rispetto all’entusiasmo iniziale, alla fine degli anni Settanta si comincia a prendere atto delle conseguenze della politica di sostegno dei prezzi. Infatti, se la produzione agricola comunitaria continua a crescere senza sosta31_{, aiutata dal diffondersi del}

progresso tecnologico; dall’altro lato assistiamo ad un progressivo rallentamento sia dei consumi sia della loro crescita percentuale annuale, portando in poco tempo all’accumulo di enormi eccedenze, e di conseguenza all’incremento delle spese per la PAC32_.

protezionistica, che si estese ben presto a tutti gli altri prodotti agricoli: dal latte, alle carni, allo zucchero, all’olio di oliva, al vino e ai prodotti ortofrutticoli.

30 _{In questi primi decenni dalla costituzione della PAC, la Politica delle Strutture rimane molto}

svantaggiata rispetto a quella dei prezzi e dei mercati, e il quantitativo dei fondi della sezione “Orientamento” ne sono una prova. Se difatti l’Organizzazione Comune dei Mercati tratteneva il 90% dalla spesa agricola comunitaria, solo il 10% era destinato alla politica strutturale. Per veder mutato tale scenario (anche se solo in parte), si dovrà attendere svariati decenni, quando con Agenda 2000 nascerà la Politica di Sviluppo Rurale, che andrà a sostituire la precedente Politica delle Strutture.

31 _{Grazie alla Politica di sostegno dei prezzi, l’imposizione di elevati prezzi di vendita delle derrate}

agricole e la sicurezza che tutta la produzione invenduta sarebbe stata “acquistata” dagli enti comunitari ad un prezzo già concordato all’inizio della stagione agraria (il prezzo di intervento), consentiva agli operatori di incrementare via via la produzione. Al contrario della CEE, gli strumenti di incentivazione utilizzati dagli Stati Uniti non si basavano sulla determinazione dei prezzi, ma su incentivi diretti a sostenere il reddito degli agricoltori: anche tale politica agraria consente di fornire un valido aiuto alle aziende agricole, sostenendo però una spesa molto inferiore a quella europea. Ed è a quest'ultimo modello che la PAC si è avvicinata con la riforma Mac Sharry del 1992.

32 _{Ma lo smaltimento delle scorte non è l’unica voce di costo ad incrementare le spese della PAC. Nel}

corso degli anni hanno altresì favorito i costi l’ingresso all’interno della CEE di nuovi Stati Membri, passando dai circa 12 miliardi di euro nel 1980 (si riportano la cifra già tradotta dalla lira), a oltre 27 miliardi nel 1990 (nell’UE a 15 paesi), per raggiungere i 45 miliardi nei primi anni duemila, fino a superare i 58 nel 2010 nell’Unione allargata a 27 paesi. Nell’ultimo periodo di programmazione 2014-

Si può dire dunque che l’agricoltura europea diviene vittima del proprio successo, e non solo da un punto di vista economico. La PAC difatti, quale principale forza trainante del processo di intensificazione agricola e sotto il vessillo del “production beyond consumption” (McAdam, 2005, p. 19), ha comportato enormi impatti negativi sull’ambiente rurale (Sommer, Hain, 2017).

Il rapporto controverso tra PAC e ambiente è descritto in modo appropriato da Weizsäcker, Hargroes e Smith “is ironical that the impacts of the climate change on the agricultural production are raised by the agricultural production itself” (2010, p. 160).

Tra gli impatti più evidenti che la PAC ha causato (e causa tuttora) vi sono la mancanza di biodiversità dovuta al degrado degli ecosistemi e al diffondersi di pratiche di monocoltura; il deterioramento delle terre attraverso, fra gli altri, la perdita di fertilità; l’erosione e la salinizzazione; l’inquinamento dell’acqua e dell’aria dovuto all’utilizzo di pesticidi, fertilizzanti e combustibili fossili; e il generale cambiamento dello scenario ambientale (Nilsson 2002; Weizsäcker, Hargroes, Smith, 2010). È anche per queste ragioni che la Politica Agricola Comune è stata sottoposta a diverse e rilevanti riforme dalla sua fondazione33 _{(Sommer, Hain, 2017).}

Difatti, si assiste dalla metà degli anni Ottanta ad una progressiva evoluzione della PAC in senso sempre più ecologico, che includerà provvedimenti volti a incoraggiare gli imprenditori agricoli ad utilizzare pratiche più sostenibili a livello ambientale, riconoscendo inoltre il ruolo cruciale che l’agricoltura riveste nell’apportare valore sociale e culturale, oltre che ambientale (Sommer, Hain, 2017; Weingarten, 2010; DG Agri, 2005).

Il primo cambiamento in questa direzione si ha nel novembre del 1996, quando la Conferenza sullo sviluppo rurale di Cork, in Irlanda, si conclude con la stesura di una dichiarazione che enuncia i principi di una nuova politica europea e fissa i punti essenziali del programma da perseguire negli anni a venire: dare priorità alla sostenibilità attraverso l’attuazione di una politica intersettoriale e decentrare la

2020, oltre 1025 miliardi di euro (riferiti all’intero periodo) sono stati esborsati, anche se è prevista una progressiva riduzione delle spese della PAC (se nel 2013 si investono 58 miliardi, nel 2020 ne saranno previsti “solamente” 50).

33 _{Si è sottolineato che è anche per le ragioni d’impatto ambientale che l’Unione Europea ha optato per}

una politica più ecologica, poiché in primis si considerano sempre più urgenti (a torto o ragione) le politiche di approvvigionamento alimentare volte alla qualità dei prodotti, oltre che (soprattutto) al taglio di spese dovute alla precedente politica iper-produttivista.

gestione degli interventi ad un livello sempre più locale (Segré, Gaiani, 2011). Ma è al volgere del nuovo millennio che la PAC conosce la più ampia e radicale riforma della sua storia, con Agenda 200034_{, con cui gli spunti normativi proposti fino}

ad allora confluiscono in una pluralità di intenti: stimolare la competitività europea in agricoltura, integrare in maggior misura i temi ambientali, garantire agli agricoltori redditi equi, oltre che semplificare la normativa giuridica e decentrarne l’applicazione35_.

Un’innovazione di notevole rilevanza, inoltre, è costituita dalla nascita della Politica di Sviluppo Rurale (PSR), che riunisce e potenzia gli strumenti giuridici sullo sviluppo rurale esistenti in un unico corpo, dando così origine al cosiddetto “secondo pilastro” della PAC.

Abbandonando l’obiettivo principale della produttività agricola per concentrarsi appieno sulla qualità e la sicurezza, Agenda 2000 ha consentito il rafforzamento delle misure di sviluppo rurale, intervenendo per la prima volta sull’utilizzo del paesaggio rurale inteso in senso olistico, superando i limiti che lo vedevano alla stregua di un fornitore di prodotti agroalimentari. L’iniziativa rivoluzionaria si fa risalire alla creazione del “nuovo” modello agricolo: l’agricoltura multifunzionale, che, come visto, riconosce all’agricoltura altre funzioni, oltre che l’attività primaria di produzione, tra cui lo sviluppo sostenibile, la pianificazione del territorio e del paesaggio, la diversificazione e la vitalità dell’economia rurale e della sua popolazione, come la produzione di energia rinnovabile e di biomateriali (Parlamento Europeo, 2018b). Agenda 2000 apporta inoltre rilevanti novità anzitutto per le interrelazioni che il settore agricolo intesse con altri settori dell’economia, in primis il turismo, che diverrà in anni più recenti uno dei punti di forza della Politica di Sviluppo Rurale, in particolare per gli interventi di livello locale.

Un altro momento fondamentale nell’evoluzione della Politica di Sviluppo Rurale è la cosiddetta riforma Fischler del 2003, che mostra in modo inequivocabile

34 _{Con Agenda 2000 ci si riferisce al programma d’azione, approvato dal Consiglio europeo di Berlino}

il 26 marzo 1999, che si è prefisso come obiettivi principali da realizzarsi tra il 2000 e il 2006, la riforma delle politiche comunitarie e un nuovo quadro finanziario per l’UE. Le riforme nate con Agenda 2000 avevano lo scopo di offrire soluzioni innovative ed efficaci alle sfide che l’Europa avrebbe dovuto affrontare al volgere nel nuovo millennio, cercando di preparare altresì l’ingresso in UE di nuovi Stati Membri.

35 _{Si rimanda ai regolamenti CE 1439, 1253, 1254, 1255, 1257, 1260 del 1999 e al testo integrale}

dell’insieme della normativa all’indirizzo:

http://www.europarl.europa.eu/enlargement/briefings/36a1_it.htm, data ultima consultazione 18 giugno 2018.

l’intenzione dell’UE di rafforzare la complementarietà tra i due pilastri attraverso tre nuove aree di intervento: il disaccoppiamento (in inglese decoupling) che permette agli agricoltori di ricevere gli aiuti diretti indipendentemente dalla quantità prodotta36_,

la condizionalità (cross-compliance) che consiste nella condizione, posta agli agricoltori che desiderano beneficiare del sostegno pubblico, di rispetto di standard ambientali, di sicurezza ambientale, di salute e benessere degli animali e delle piante37_{, e infine la modulazione (modulation), ossia il graduale spostamento dei fondi}

europei dal primo verso il secondo pilastro, portando ad un rafforzamento anche finanziario della Politica di Sviluppo Rurale (Segré, Gaiani, 2011).

2.3. La Politica Agricola Comune nel Programma 2014-2020: concetti e