La Politica Agricola Comune nel Programma 2014-2020: concetti e obiett

Negli ultimi anni, l’UE si è impegnata nel tentativo di delineare una Politica Agricola Comune che sapesse rispondere ai numerosi cambiamenti avvenuti a livello europeo e globale. Un primo passo in questo senso si ha nel novembre del 2010 con la pubblicazione da parte della Commissione Europea di “La PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio”. Nel documento, si dipinge un futuro della PAC che “should contain a greener and more equitably distributed first pillar and a second pillar focusing more on competitiveness and innovation, climate change and the environment” (Commissione Europea, 2010a, p. 3). Tale svolta è stata definita come “greening PAC”, o “PAC verde”, ed in questo modo è stata anche ampiamente riconosciuta dal mondo politico e da quello accademico (Erjavec, Lovec, Erjavec, 2015). Questo principio diviene anche l’obiettivo principale del Programma 2014-2020, che prevede il consolidamento di interventi volti alla tutela ambientale e climatica, attraverso il rafforzamento di sinergie tra politiche agricole e sostenibilità e la valorizzazione dei beni pubblici prodotti in agricoltura (Servadei, 2015).

36 _{Scopo principale di questo pagamento è garantire una maggiore stabilità dei redditi degli agricoltori}

i quali possono decidere cosa (e come) produrre, senza perdere i fondi e adattando l’offerta alle richieste della domanda.

37 _{Si può quindi dire che se il disaccoppiamento ha svincolato gli aiuti dalla produzione, la condizionalità}

In questa direzione, sulla scia della riforma Fischler, tra le novità più rilevanti per la Politica di Mercato e dei Prezzi vi è l’introduzione (ma de facto è una prosecuzione) del “greening”, un finanziamento che obbliga i destinatari ad attuare pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente e che costituisce il 30% dei pagamenti totali diretti38 _{della PAC (Sommer, Hain, 2017). I pagamenti green, pertanto, sono}

distribuiti solo a coloro che rispettano specifici requisiti ambientali, quali la diversificazione della coltura, il riutilizzo del terreno esistente per pratiche agricole e l’uso di aree a produzione ecologica, così come stabilito dall’art. 43 del Regolamento 1307/2013 CE39 _{(Servadei, 2015).}

Tale sistema, sebbene dimostri una crescente attenzione per le considerazioni ambientali all’interno del programma di riforma della PAC, include tuttavia una serie di “scappatoie” che ne annacquano le reali possibilità di intervento. Difatti, permettendo che più della metà dei pagamenti diretti siano di competenza degli Stati Membri, il controllo e gli effetti di tale riforma divengono notevolmente limitati40

(Sommer, Hain, 2017). È anche per questa ragione che gli attori della società civile hanno critic ato la riforma della PAC come forma di ambientalismo d’accatto (Erjavec, Lovec, Erjavec, 2015; Greer 2014). Ma se è vero che l’attuale Politica di Mercato e dei Prezzi non presenta rilevanti cambiamenti rispetto alle programmazioni precedenti, un passo in avanti (soprattutto in riferimento al nuovo approccio ecologico) è stato fatto dalla Politica di Sviluppo Rurale, che ha disposto un’articolata strategia d’intervento delineata attorno sei priorità, che divengono gli obiettivi da attuare nel corso della programmazione 2014-2020.

38 _{I pagamenti diretti costituiscono l’insieme dei sette interventi di aiuto della PAC 2014-2020. Alcuni}

di questi devono essere obbligatoriamente previsti dallo Stato membro: pagamento di base, pagamento verde e pagamento per i giovani agricoltori; mentre gli altri sono facoltativi: aiuto ridistributivo per i primi ettari, aiuto per le aree con vincoli naturali, sostegno accoppiato facoltativo e pagamenti per i piccoli agricoltori. Tutti gli aiuti sono finanziati attraverso il massimale nazionale fissato per ciascuno Stato membro. Si specifica inoltre che in questa sede si tratterà, tra le politiche del primo pilastro, solamente il pagamento greening poiché si ritiene che sia il più rilevante giacché viene introdotto proprio in quest’ultima programmazione, ma soprattutto perché gioca un ruolo cruciale sull’impatto del territorio rurale inteso in senso olistico, tralasciando la materia che concerne prettamente lo sviluppo del settore agricolo.

39 _{I proprietari e gestori di superfici con colture permanenti e le aziende biologiche sono esclusi da questi}

obblighi, pertanto ricevono per intero e senza vincoli il pagamento verde.

40 _{Questo avviene poiché ogni Stato membro può decidere di favorire l’uno o l’altro campo di intervento}

Tali priorità concernono il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel settore agricolo, la competitività dei sistemi agroalimentari e l’organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi (priorità 1, 2 e 3); gli aspetti legati alla tutela dell’ambiente, in particolare i temi del cambiamento climatico e della biodiversità (priorità 4 e 5) e infine lo sviluppo delle aree rurali, con focus sull’inclusione sociale (priorità 6) (European Network for Rural Development, 2015). Per realizzare gli obiettivi descritti, ogni Stato membro in accordo con le regioni elabora i rispettivi Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), in funzione dei bisogni dei loro territori, attraverso la distribuzione di pagamenti che favoriscano la nascita di opportunità economiche nelle aree rurali, di investimenti di capitali a sostegno di tecnologie ecologicamente sostenibili e garantendo il supporto attraverso servizi di consulenza, formazione e sviluppo di competenze verso gli agricoltori, la popolazione

Tabella 1. Le sei priorità della Politica di Sviluppo Rurale 2014-2020

e le comunità rurali (Servadei, 2015).

Rispetto al periodo precedente inoltre, la PAC ha introdotto alcune riforme relative al miglioramento della governance a livello locale. In particolare, essa prevede che la programmazione delle politiche di sviluppo regionale e rurale sia organizzata sulla base di un “Quadro Strategico Comune” che prevede il coordinamento di tutti i finanziamenti dei fondi strutturali e d’investimento dell’UE (fondi SIE)41 _{al fine di}

meglio regolare gli investimenti finanziari degli interventi. Inoltre è stato stabilito che per garantire un’azione efficace ed efficiente, ogni Stato membro debba elaborare una strategia di utilizzo dei diversi fondi, attraverso il cosiddetto “Accordo di Partenariato”: un documento che contiene gli obiettivi strategici delle azioni e i relativi risultati attesi, che permette di monitorare il processo di attuazione dei programmi stessi (Commissione Europea, 2018).

Sempre su scala territoriale, prosegue il suo intervento l’approccio LEADER (Liasons

Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale), che ha lo scopo di realizzare

strategie di sviluppo a livello locale, e il Community-Led Local Development (CLLD) che, sul modello del LEADER, è estendibile anche ad aree non rurali (INEA, Osservatorio PAC, 2013).

La riforma della PAC 2014-2020, sebbene abbia portato a qualche integrazione rispetto alle scorse programmazioni, è stata anche criticata per essere ancor troppo resistente ai cambiamenti (Sommer, Hain, 2017). Questa teoria è avvalorata dal fatto che gli obiettivi chiave della PAC rimangono sostanzialmente immutati nel corso degli anni e le riforme seguono una “consistent reform trajectory” (Burrell 2010, p. 6).

Tale riforma può essere ricondotta senza eccezioni a questa coerenza, a partire dall’insieme di regolamenti del 2013, risultati fin dal principio un timido rinnovamento degli obiettivi generali e degli strumenti, in special modo a riguardo delle considerazioni ambientali (Sommer, Hain, 2017; Erjavec, Lovec, Erjavec, 2015).

41 _{I Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) costituiscono gli strumenti finanziari della politica}

regionale dell’UE, il cui scopo consiste nell’equiparare diversi livelli di sviluppo tra le regioni e tra gli Stati membri in un’ottica di coesione economica, sociale e territoriale. I Fondi sono cinque: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).