La fase dell’attuazione

Oltre ai principi che regolano l’azione comunitaria e le modalità con cui vie- ne formulato il quadro normativo comune, la Commissione ha anche la responsa- bilità di seguire l’attuazione delle politiche di spesa (delivery) e verificare la loro correttezza, assieme alla Corte dei Conti. Si tratta di una funzione esecutiva questa volta, di supervisione della gestione per ognuno dei fondi comunitari fino alla con- clusione dei singoli programmi.

sione interviene sia direttamente per iscritto segnalando l’irregolarità sia, se non ottiene soddisfazione, aprendo una procedura d’infrazione; e, se anche questa non ottiene una risposta soddisfacente dallo Stato membro, segnala il fatto alla Corte di Giustizia che ha il potere di imporre penalità con carattere vincolante per entrambe la parti. La Commissione è, dunque, un attore istituzionale che combina funzioni legislative (preparazione di proposte), funzioni esecutive di supervisione (applicare e controllare) ed anche di sanzionare in caso d’inosservanza delle regole.

Il ruolo di supervisione dell’attuazione è organizzato in modo specifico e di- stinto da quello della formulazione delle norme. I referenti degli SM nella Com- missione sono i desk-officers delle Direzioni generali responsabili dei diversi pro- grammi e fondi. Questi funzionari seguono un gruppo di regioni o di paesi, in modo formale, ma anche con scambi informali con i referenti nazionali e regionali; sono raggruppati per gruppi di paesi secondo il numero di programmi di ognuno. Essi conoscono in genere la lingua dello SM di loro competenza e sono in grado di leggere e scambiare informazioni nella loro lingua. Le funzioni di questi ammini- stratori sono ben codificate, in modo da ottenere modalità di supervisione simili tra un paese e l’altro. Ad esempio, per valutare un programma di sviluppo rurale o un programma operativo con i fondi regionali, i servizi elaborano uno schema di griglia (check list), che riflette tutti gli adempimenti stabiliti nei regolamenti, in modo verificare, nella lettura del programma, che è conforme alle regole stabilite.

Il quadro legislativo elaborato dalla Commissione per governare le politiche di sviluppo rurale nel periodo 2007-2013, nel caso del FEASR, è composto da9_:

a. un pacchetto di decisioni e regolamenti che stabiliscono le forme e le modalità dell’intervento a favore delle politiche rurali (obiettivi, azioni e misure, modalità di gestione ed attuazione);

b. regole per la gestione finanziaria; c. regole di controllo;

d. regole per l’allocazione dei fondi tra gli SM; e. regole sugli aiuti di stato.

L’insieme del quadro legislativo per questo periodo programmatorio è com- posto da ventinove tra decisioni e regolamenti e nove emendamenti successivi: un insieme notevole e complesso, che pochi amministratori conoscono in modo completo. Non tutti i regolamenti hanno la stessa importanza e non tutti richie- dono lo stesso sforzo nella loro elaborazione. All’interno delle DG ci sono unità di

9 Le singole regole, con i relativi emendamenti si possono trovare sul sito della Commissione: http:// ec.europa.eu/agriculture/rurdev/leg/index_en.htm

coordinamento che danno un supporto informativo ai desk-officers, creano banche dati di riferimento, ad esempio sulle singole misure o su risposte date a quesiti in modo da essere consistenti.

La governance europea per le aree rurali, è, come nel caso delle altre poli- tiche di spesa dell’UE, pensata idealmente come un “quaderno d’istruzioni”, con valore legale, su ciò che gli SM devono fare per avere in cambio i finanziamen- ti comunitari. Per assicurarsi che queste istruzioni siano seguite da tutti gli SM, la Commissione indica le regole formali di governance (ad esempio, la nomina di un’autorità di gestione, di un Comitato di sorveglianza, di forme di controllo e san- zione). I dipartimenti o unità responsabili per la gestione di un fondo sono istituite formalmente dagli SM, in genere a fianco delle strutture amministrative nazionali, e sia le une che le altre sono organizzate in modo diverso da uno stato all’altro. Il rapporto UE-SM, in questa fase di supervisione, è un rapporto gerarchico, sovra-or- dinato, anche se ufficialmente rientra in una logica di partenariato. Le sue modalità operative sono amministrative e procedurali, e la Commissione non entra, se non indirettamente, in questioni di merito. L’approccio è esplicitamente tecnocratico, nascondendo attentamente dietro le procedure qualsiasi tentazione di gestione più politica e sostanziale dei programmi, dato che questa non sarebbe ammessa come driver dai funzionari comunitari e neanche accettata dagli SM. Questo modo di ge- stire l’attuazione dei programmi genera un enorme lavoro burocratico d’organizza- zione e codifica che garantisce formalmente un trattamento uguale per tutti. D’altra parte tale sistema non riesce a riconoscere e tener conto di diversità importanti sia per quanto riguarda i bisogni in materia di sviluppo rurale, sia per quanto riguarda la governance delle zone rurali pre-esistente in ogni SM. La Commissione “vede” soltanto quello che ha definito lei stessa e “non vede” tutto quanto resta al di fuori del suo quadro normativo, ma che è presente e di fatto influisce sull’attuazione.

Ciò rende peculiare il compito di “disegnare” i programmi da parte degli SM sulla base dei regolamenti comuni approvati a livello UE. Per definizione gli SM possono re-interpretare, articolare diversamente e perfino svuotare gli obiettivi e le misure suggerite, lasciando al quadro normativo comune un ruolo di guscio contenitore, con un’etichetta comune che però nasconde nelle misure e sotto-mi- sure gli interventi più diversi. Questi margini di libertà consentiti ed utilizzati dagli SM spingono la Commissione ad un maggior controllo dell’attuazione attraverso procedure sempre più dettagliate e specifiche.

Ciò impone un gioco delle parti poco costruttivo e certamente non favore- vole agli obiettivi di sviluppo delle zone rurali, perché porta la Commissione alla creazione di “scatole” sufficientemente generiche per lasciare spazi di manovra

rispettosi della sussidiarietà agli SM, ma pieni di procedure e controlli. Dall’altra parte, gli SM cercano di riempirle con le proprie priorità e preferenze, adattandole per farle rientrare in qualche modo nei contenitori comuni predisposti. Ciò non aiuta certo la semplificazione delle procedure perché è proprio attraverso queste che si gioca la partita tra interventi omogenei e coerenti in tutti gli SM che giusti- ficano l’intervento comunitario e gli interventi specifici per le zone rurali che ogni SM ha ereditato dal passato o che intende perseguire in futuro in una visione tutta nazionale delle politiche rurali.

Dopo l’approvazione dei programmi e la verifica della coerenza dei loro con- tenuti, la Commissione svolge il suo compito di supervisione ritagliandosi un ruolo di secondo piano e di controllo sul “progresso” della spesa, rispondendo ai quesiti che le vengono posti dagli SM, assistendo ai Comitati di sorveglianza, accompa- gnando l’attuazione e controllando lo stabilimento ed il rispetto di regole di eleg- gibilità delle zone e dei beneficiari, i criteri di priorità nella scelta dei beneficiari

A causa di questo ruolo di secondo piano nella fase d’attuazione, la Com- missione riceve di fatto poche informazioni e riscontri dettagliati sui problemi ri- scontrati nella delivery delle politiche da parte degli SM. Infatti, le informazioni su cosa non funziona non sono di solito inserite nei rapporti annuali perché nessuno SM si sentirebbe a suo agio criticando le procedure stabilite nei regolamenti dalla Commissione. Inoltre, le valutazioni si occupano prevalentemente dell’attuazione dei programmi, dando poca importanza al ruolo della governance nella perfor- mance delle politiche e quale parte abbia avuto il quadro di regole comunitarie nella performance. Sebbene in molte sedi le autorità di gestione ed altri operatori critichino le regole d’attuazione (ad esempio, l’utilità degli assi, di un menu fisso di misure, di misure ambientali inapplicabili nella pratica, di procedure di pagamento definite ad immagine e somiglianza dei pagamenti diretti agli agricoltori, ma ina- datte per investimenti e azioni di tipo territoriale), non vi sono canali stabiliti per il feedback di questi problemi e pertanto non arrivano in modo ufficiale, completo e sistematico sul tavolo della Commissione. Si tratta di una sfasatura importante che rafforza il giudizio di un relativo vuoto di informazioni di ritorno da parte delle autorità di gestione, importanti per la formulazione del quadro normativo comuni- tario nella successiva tornata di programmazione.

Alcuni di questi aspetti saranno esplorati in maggior dettaglio nella terza parte di questo rapporto, dove si analizzano le posizioni degli SM nelle scelte di governance che questi fanno nella fase di predisposizione ed attuazione dei pro- grammi e nel modo che utilizzano i margini di libertà di scelta concessi dai regola- menti comunitari nel disegno e nella delivery dei programmi.