Il “nodo” Stato-UE rappresenta un momento cruciale di scelte regolative di governance, che sono in grado di influenzare pesantemente la qualità delle politi- che che vengono poi definite negli altri nodi. In questo nodo si decide il funziona- mento delle regole del gioco generali, attraverso la definizione di variabili fonda- mentali di tipo regolativo-organizzativo, quali:
a. il quadro generale delle politiche nazionali; b. i principi di integrazione tra Fondi;
c. le regole su struttura e organizzazione dei programmi.
Il quadro generale delle politiche nazionali. Questa variabile ha un ruolo chiave nell’influenzare la qualità dei programmi europei: una programmazione nazionale con una strategia forte e focalizzata su determinate priorità può offrire quel contesto normativo e politico che valorizza il ruolo dei programmi europei e ne aumenta l’efficacia. In tal modo gli Stati membri riescono a indirizzare i pro- grammi comunitari verso obiettivi più generali ed esercitare in modo appropriato quell’azione di “filtro” delle regole comunitarie (Saraceno, in questo volume). Quest’azione è codificata in regole e strumenti che ciascun paese si dà all’in- terno della propria programmazione nazionale. Vi sono in proposito diversi casi interessanti. In Inghilterra il disegno delle misure agroambientali viene inserito in un programma ambientale più ampio, chiamato “Environmental Stewardship”, che coordina due diversi schemi di sostegno, uno di base e l’altro più seletti- vo (Mantino et al, 2009). In Olanda e Danimarca, le politiche veicolate tramite il PSR sono parte di un set più ampio di schemi e risorse finanziarie che vengono coordinati centralmente dall’amministrazione di settore. In genere, un program- ma quadro7 definisce la strategia nazionale in modo autonomo dalle politiche di
sviluppo rurale dell’UE, vale a dire senza seguire pedissequamente il sistema di obiettivi e priorità che la Commissione impone per i PSR. L’esistenza di un qua- dro nazionale preesistente ai PSR incide sull’efficacia degli interventi nelle aree rurali perché:
a. riduce la frammentazione tra una vasta gamma di obiettivi, come induce a fare invece la politica comunitaria;
7 In Olanda lo schema nazionale è l’Investment Budget Rural Areas (IBRA) (si veda Mantino et al, 2009); in Danimarca è un documento dal titolo “Green Growth Agreement: a vision for nature, environment, climate and agriculture” (ENRD, 2011).
b. ne aumenta le sinergie con le politiche nazionali e ne riduce le possibili duplicazioni;
c. assegna un ruolo più limitato ai PSR, riducendone la caratteristica di pro- grammi onnicomprensivi e la conseguente frammentazione tra obiettivi.
I principi di integrazione tra i Fondi. Questi principi sono stabiliti nei rego- lamenti e vengono negoziati nel quadro dei processi di riforma. Il principio dell’in- tegrazione tra i Fondi ha assunto un peso variabile nel corso dei diversi periodi di programmazione. Nel periodo oggetto di analisi (le due programmazioni 2000- 2006 e 2007-2013) si può affermare che sia stata sancita una separazione ufficiale tra politiche di coesione e politiche di sviluppo rurale. Nei fatti, due percorsi distinti e separati sono stati legittimati già a monte, nel quadro regolativo comunitario, con il principio “one fund, one programme”. Ciò non ha agevolato la già compli- cata ricerca di un coordinamento “sul terreno” delle diverse politiche, stimolando gli attori istituzionali a programmare e gestire politiche autonome l’una dall’altra, accrescendo il solco già esistente tra di esse.
Le regole su struttura e organizzazione dei programmi. Il “nodo” Stato-UE ha un ruolo decisivo nel decidere obiettivi, priorità e set di strumenti di intervento. Interviene sia nella costruzione delle norme dei regolamenti, sia nella definizione del quadro programmatico nazionale delle politiche rurali. Sono due fasi distinte, che concorrono alla costruzione della governance delle politiche attraverso alcuni aspetti chiave, quali:
a. il numero di programmi e la loro articolazione tra livello nazionale e re- gionale;
b. la struttura delle priorità tematiche e/o territoriali, che a sua volta deter- mina anche la struttura interna dei programmi (in assi e misure); c. l’esistenza di strumenti integrati e/o di approcci cooperativi allo sviluppo
locale, con l’obbligo di costituire forme di partenariato pubblico-privato cui delegare la progettazione e la gestione di politiche decentrate. Questi tre aspetti costruiscono la governance multilivello e influenzano fortemente la qualità delle politiche. Un numero eccessivo di programmi, oltre a creare zone di incomunicabilità tra politiche rivolte alle aree rurali, rende estre- mamente arduo il loro coordinamento e crea le premesse per una frammentazione eccessiva degli interventi. Questo è uno dei rischi maggiori in quei paesi a struttu- ra istituzionale regionalizzata, dove convivono numerosi programmi regionali con alcuni programmi nazionali. È anche uno dei limiti sottolineati dalla Commissione
europea nelle diverse programmazioni, non ultima quella del periodo 2007-20138.
Anche l’articolazione interna dei programmi di sviluppo è un elemento di gover- nance: un numero eccessivo di priorità, assi o misure, come è accaduto in diversi programmi, che non consente un’aggregazione per temi o per territori, produ- ce una complessità organizzativa e una frammentazione delle politiche. Nel caso dei programmi europei questo difetto è in parte a monte, nelle disposizioni rego- lamentari e applicative dettate dalla Commissione europea, cui gli estensori dei programmi si adeguano in modo quasi pedissequo per non incorrere in difficoltà negoziali con i servizi CE, anzi spesso aggiungendo dosi ulteriori di complessità organizzativa e frammentazione. L’articolazione interna dei programmi si riflette anche sull’organizzazione amministrativa del policy delivery, quando frammenta le competenze in tanti centri decisionali, poco comunicanti tra loro. Infine, l’esi- stenza di strumenti integrati e/o di approcci cooperativi allo sviluppo locale è un altro elemento di governance, forse quello che più ha influenza sulla governance locale, sulla quale ci soffermeremo in modo dettagliato più avanti.