Le regole formali: principi generali e motivazion

Le politiche rurali sono politiche condivise

Le politiche di sviluppo rurale europee rientrano nel più ampio quadro del- le competenze condivise dell’Unione europea con gli SM, a differenza di quelle d’esclusiva competenza dell’Unione europea (come, ad esempio, la politica della concorrenza o quella monetaria) e quelle in cui l’Unione europea ha una funzione di supporto6 _{alle decisioni degli SM (ad esempio, le politiche per l’occupazione o}

della sanità) e non ha alcun potere legislativo in questi campi. Il tipo di competen- za – condivisa o esclusiva – attribuita all’Unione europea per ogni tipo di politica definisce anche una modalità di governance, con una distribuzione specifica delle responsabilità per il suo disegno e applicazione.

La base legale, formale, del “nodo UE-SM” delle politiche con competenze condivise è definita nei trattati. Da qui bisogna partire se si vuole capire come si elaborano le politiche per le aree rurali. È in base alle regole delle politiche condi- vise stabilite nei trattati che l’UE e gli SM definiscono il loro ruolo istituzionale ed i loro rapporti. Conviene, dunque, ricordare brevemente in cosa consistono questi principi, per valutare poi come sono applicate nella realtà delle politiche rurali.

Le politiche condivise e quelle esclusive hanno origine (e traggono la loro base legale) dal fatto che gli SM hanno a suo tempo formalmente delegato, ceduto, totalmente o parzialmente, un’area di politica all’Unione europea, affinché questa la gestisca con regole comuni. Nel caso dello sviluppo rurale e dei Fondi struttu- rali, tale cessione di sovranità è stata attribuita alla Commissione europea. L’attri- buzione può variare: ad esempio, la politica monetaria è stata delegata alla Banca centrale europea, la politica di commercio estero è decisa dal Consiglio europeo e applicata dalla Commissione.

La Politica agricola comune (PAC), fino all’approvazione del Trattato di Li- sbona, era una politica di competenza esclusiva dell’UE. Ciò significa che soltanto l’Ue ha il potere di legiferare. Gli SM, in questo caso, possono soltanto applica-

6 Prima del Trattato di Lisbona (2009) queste competenze si chiamavano “esclusive” degli SM. La correzione si deve allo sviluppo di nuovi metodi di concertazione di queste politiche con gli SM, dove l’Unione europea svolge un ruolo di coordinamento.

re queste leggi, a meno che l’Unione li autorizzi a adottarne di proprie. I Fondi strutturali, che possono intervenire anch’essi nelle zone rurali come si è detto più sopra, sono sempre stati gli strumenti finanziari di politiche condivise con gli SM.

Dal 2009, anche la PAC è diventata una politica condivisa. Il Trattato di Li- sbona ha creato due modalità di politiche condivise:

- quelle in cui gli SM non possono esercitare competenze in aree in cui l’UE ha già legiferato;

- quelle in cui l’esercizio di competenze da parte dell’Ue non può risultare in una limitazione delle possibilità degli SM di esercitare le loro.

La PAC, nei suoi due pilastri, è una politica condivisa del primo tipo. In que- sto modo, la differenza di competenze tra i due pilastri caratteristica del passato – politica dei mercati di competenza esclusiva e politica di sviluppo rurale di com- petenza condivisa – è stata risolta. Tuttavia, la base legale dei due pilastri della PAC è rimasta differenziata: il primo pilastro (mercati) trova giustificazione nella politica agricola ed il secondo pilastro (sviluppo rurale) nelle politiche di coesione economica, sociale e territoriale. Questa collocazione normativa la assimila con la politica regionale e di coesione (FESR), la formazione e l’occupazione (FSE) e le politiche per la pesca (FEP).

Principi e motivazione che regolano i Fondi strutturali

I principi che regolano l’esercizio delle competenze condivise sulle politiche finanziate con i Fondi strutturali, a partire dalla loro riforma nel 1988, sono: la sussidiarietà, l’addizionalità, il partenariato, la programmazione pluriennale ed il monitoraggio, controllo e valutazione. Questi principi sono rilevanti per capire il funzionamento del nodo EU-SM. I trattati prevedono che le decisioni in materia di competenza e definizione dei principi possono variare nel tempo, aumentando o diminuendo quelle di un determinato livello istituzionale.

La sussidiarietà stabilisce che le decisioni devono essere prese il più vicino possibile al cittadino e che ciò va verificato sistematicamente. L’intervento UE è giustificato se la sua azione è più efficace rispetto alle possibilità del livello nazio- nale, regionale o locale di intervenire ed è strettamente collegato al principio di proporzionalità (ogni intervento comunitario non deve andare oltre gli obiettivi sta- biliti nei trattati). In realtà, questo principio è stato voluto e poi utilizzato in modo difensivo da parte degli SM, per porre un limite a quanto viene percepito come una continua espansione delle competenze comunitarie a scapito di quelle nazionali. È difficile da misurare nei casi pratici in cui è invocato ed obbliga la Commissione

a chiarire il “valore aggiunto” dei suoi interventi, inclusi quelli per le zone rurali, ogni qualvolta propone nuove azioni o riforme. Ora è il Comitato delle regioni il re- sponsabile della verifica della sua corretta attuazione. Esso rientra nella più ampia discussione dei vantaggi e svantaggi del decentramento e l’accentramento delle decisioni di politica e nell’eterna battaglia, fin dall’istituzione del Mercato comune europeo, tra sostenitori del metodo comunitario (a piccoli passi verso una sempre maggior integrazione tra gli SM) ed i sostenitori del metodo inter-governativo in cui sono gli SM che si accordano e stabiliscono i limiti delle azioni da fare in co- mune, senza necessariamente arrivare all’integrazione politica. Questo principio suggerisce una governance che favorisce il decentramento a livello subnazionale. La sua attuazione nel corso degli anni ’90 ha consentito alla Commissione di sta- bilire rapporti istituzionali con le amministrazioni regionali e perfino, attraverso le iniziative comunitarie tipo Leader, con il livello locale.

La discussione sulla sussidiarietà ha perso oggi la rilevanza che ha avuto negli anni scorsi. La crisi economica ha, infatti, modificato la propensione degli SM a decentrare e delegare compiti a livelli territoriali inferiori, per la moltiplicazione dei costi che implicano. La Commissione, dal canto suo, ha modificato l’atteggia- mento favorevole al decentramento ed ha ora interesse ad un riaccentramento delle decisioni di spesa a livello nazionale, per semplificare supervisione e con- trollo della spesa. L’UE si è data una strategia europea complessiva (la strategia di Lisbona, prima, ed Europa 2020, adesso) che richiede un miglior coordinamento degli obiettivi con gli SM. Le politiche di spesa oggi – dal punto di vista dell’UE – de- vono essere orientate ad affrontare nuove sfide che riguardano tutta l’Europa e non più soltanto le zone in ritardo di sviluppo. Questa nuova logica modifica le modalità assunte dal nodo UE-SM in passato come dosaggio di pesi e contro-pesi tra vari livelli istituzionali e, di conseguenza, anche quelle dei diversi pezzi delle politiche rurali. I costi amministrativi legati al decentramento, sommati alla complessità e scarsa trasparenza delle regole quando intervengono molteplici livelli decisionali, rafforza la domanda di semplificazione, di riaccentramento e riduzione della spesa pubblica ed indebolisce le tendenze precedenti a moltiplicare gli attori istituzionali al fine di rispondere meglio ai bisogni diversificati dei mondi rurali.

L’addizionalità specifica che i fondi comunitari messi a disposizione degli SM sono aggiuntivi e non possono, dunque, sostituire il contributo finanziario o l’equi- valente di spesa nazionale. Ciò è importante per garantire, da un lato, un maggior volume d’investimenti per un obiettivo condiviso e, dall’altro, una maggior coeren- za ed integrazione tra fondi europei e fondi nazionali. Questo principio inquadra e fornisce la logica che giustifica il cofinanziamento delle politiche da parte dei fondi

pubblici europei e nazionali. L’addizionalità va verificata nelle valutazioni ex-ante, intermedie ed ex-post. La regola generale che si applica è che la spesa annuale nazionale sia per lo meno uguale a quella del precedente periodo di program- mazione. Questo principio ha, tuttavia, sempre avuto qualche problema ad essere valutato in modo preciso, perché non è chiaro cosa succede quando l’ammontare della spesa varia nel tempo.

La crisi finanziaria dal 2008 in poi ha cambiato il modo di intendere di questo principio e come opera. Molti SM avevano utilizzato in passato i Fondi strutturali, in- clusi quelli per le zone rurali, in modo aggiuntivo e distinto dagli interventi finanziati con fondi solo nazionali. Delle disponibilità di bilancio più generose di quelle attuali hanno consentito in passato di mantenere i due tipi d’intervento. Ciò era conve- niente perché la spesa nazionale – considerata come aiuto di stato da parte dell’UE – consentiva margini di libertà più ampi nelle procedure, mentre il cofinanziamento delle misure europee era più regolato, condizionato e monitorato. Le disponibilità di bilancio si sono andate progressivamente asciugando negli anni e gli SM hanno dovuto fare i conti con fondi ridotti, ed in modo più accentuato dopo il 2008.

La scarsità di fondi pubblici ha capovolto la situazione appena descritta. Lo SM con minori disponibilità ha eliminato, in primo luogo, gli interventi nazionali, per assicurarsi che i fondi disponibili fossero sufficienti a cofinanziare i fondi eu- ropei. In questo modo, si assicura il contributo comunitario, massimizzando i fondi disponibili, ma in cambio deve accettare di ridurre in parte i margini di libertà dei propri interventi; oppure, per salvare capra e cavoli, ha tentato di riformulare gli interventi nazionali precedenti in modo da inserirli nei programmi europei come interventi cofinanziati. Da un punto di vista astratto, si potrebbe dire che la crisi economica e la conseguente minor disponibilità di fondi hanno migliorato l’attua- zione del principio di sussidiarietà, riducendo la molteplicità di interventi e miglio- rando l’integrazione tra politiche nazionali ed europee per le zone rurali. Dal punto di vista più pratico dell’attuazione, la percezione diffusa tra operatori e beneficiari che “la burocrazia è aumentata” è in parte dovuta a questo cambiamento; inoltre, la riformulazione di misure nazionali per farle rientrare nel quadro comunitario può portare a forzature e ambiguità sostanziali, che riducono ulteriormente la comparabilità degli interventi.

È mia opinione che la Commissione non si sia accorta di questo cambia- mento significativo, che rende molto più urgente dare risposte soddisfacenti alla domanda di semplificazione delle procedure che proviene dagli SM. Infatti, molte delle forzature nei programmi derivano dalla necessità di far rientrare misure tra- dizionalmente finanziate senza problemi con fondi nazionali nel menu di misure e

sotto-misure del Piano di sviluppo rurale cofinanziato dal FEASR. L’addizionalità, in questo caso, è difficile da verificare e, comunque, non credo che la Commissione abbia interesse ad insistere su questo principio nella situazione di crisi attuale, de- stinata probabilmente ad aggravarsi, perché il problema che aveva dato origine a questo principio – l’incoerenza tra politiche comunitarie e nazionali, la dispersione dei finanziamenti per obiettivi non sempre condivisi – di fatto ha perso significato e consistenza.

Nel caso del principio della partnership, la scelta stessa del termine ripren- de un’idea di parità dello status dei partner – nazionali e comunitari – piuttosto che quella di una subordinazione gerarchica. Ciò è rilevante perché rappresenta il modello di riferimento istituzionale della Commissione per le spese condivise, dove deliberazione e negoziazione del consenso costituiscono la base per prende- re decisioni. Alcuni autori (George, 2004; Bache, 2004) sostengono che il principio della partnership è quello principe nella regolazione della governance multilivello che caratterizza l’UE, in quanto è quello che consente ai diversi gruppi di interesse, istituzionali e non, di agire di volta in volta secondo le loro convenienze, scegliendo di allearsi o di fare pressione attraverso lo stato nazionale (o anche attraverso le regioni o le comunità locali) oppure intervenendo a livello europeo, per ottenere politiche a loro favorevoli. Secondo questi autori, ogni SM decide la propria po- sizione in base al rapporto di forze domestiche che si ritrova, a favore o contro una determinata proposta della Commissione, ed anche in base al suo “status” di contribuente netto o meno al bilancio comunitario. Ciò rafforza l’integrazione europea in alcuni casi (come nel caso della difesa del bilancio della PAC), oppure può diluirla e ridurla a favore di quella nazionale, quando i regolamenti comunitari sono in conflitto con altre priorità nazionali, oppure quando gli SM ritengono che i benefici ricevuti dall’intervento comunitario non compensano i suoi costi.

Attraverso la partnership istituzionale si dovrebbero risolvere tutti i con- trasti che sopravvengono nel corso del disegno e dell’attuazione delle politiche per le zone rurali, quando la Commissione svolge il suo ruolo di supervisione dei programmi. Dal punto di vista della Commissione, il principio della partnership nel campo dei Fondi strutturali è stato utilizzato per mettere attorno ad un tavolo gli attori istituzionali al livello nazionale; successivamente, la consultazione si è al- largata anche ai partner istituzionali a livello regionale e sub-regionale secondo le loro competenze ed anche ad attori non istituzionali (nel ’93 si inserirono gli attori sociali ed economici, nel ’99 le organizzazioni non-governative e quelle ambienta- li). La partnership interviene nella consultazione prima della definizione di un pro- gramma, nel Comitato di sorveglianza, nell’approvazione dei criteri di selezione

delle diverse misure, nella scelta dei valutatori del programma. La Commissione, nel tempo, ha modificato il proprio ruolo nel partenariato: all’inizio aveva un potere di voto nei Comitati di sorveglianza, ora ha un ruolo soltanto consultivo.

La partnership istituzionale tra la Commissione e gli SM è caratterizzata in generale da buoni rapporti, paritari, formali ed informali7 _{ed è diventata la princi-}

pale sfera pubblica in cui si realizzano tutti gli scambi d’informazione e negoziazio- ne tra la Commissione e gli SM durante l’attuazione dei programmi. Vi sono, tutta- via, dei momenti in cui i rapporti tra i partner diventano gerarchici: l’approvazione dei programmi e delle sue modifiche è uno di questi, le osservazioni sui rapporti annuali è un altro, la decisione di approvare le rendicontazioni prima di rimborsa- re lo SM un altro ancora. Mentre la partnership formale si è andata allargando a molteplici attori istituzionali e non governativi, ma svuotandosi di capacità deci- sionale (i membri dei Comitati non votano), dall’altra la Commissione mantiene, nella partnership istituzionale in cui partecipa soltanto lei e l’autorità di gestione, un potere sostanziale di approvazione formale sulle decisioni dello SM, ciò che è comprensibile dato che soltanto gli attori istituzionali pubblici possono intervenire nelle decisioni di spesa pubblica e ne sono responsabili.

La controparte istituzionale della Commissione nella partnership è sempre, secondo le regole formali, lo SM. Tuttavia, laddove le competenze sono decentrate e l’autorità di gestione è la regione, allora la partnership include necessariamente, oltre lo SM, anche l’autorità competente a livello regionale. Eppure, nei rapporti informali nel corso dell’attuazione dei programmi, gli scambi diretti tra Commis- sione e autorità competente a livello regionale sono frequenti. Si determina così una dinamica complessa tra i tre attori istituzionali. A suo tempo (fine anni ’80) la Commissione, come già indicato in precedenza, ha spinto per il decentramento delle competenze perché ciò le consentiva di creare un sistema più articolato di at- tori istituzionali, che agivano riequilibrandosi a vicenda. In realtà, non sempre l’au- torità di gestione regionale concorda con la posizione assunta dallo SM a cui ap- partiene e cerca sostegno alle sue posizioni nella Commissione. In altre occasioni succede il contrario: lo SM cerca di allearsi con la Commissione per fare pressione su una regione o sulle sue regioni, in generale affinché adottino una decisione piuttosto che un’altra. L’introduzione dell’approccio strategico a livello nazionale, mantenendo i programmi a livello regionale, è un buon indicatore della variazione

7 Si vedano in proposito gli studi di caso ed i rapporti di sintesi fatti recentemente dal “Gruppo di Lavoro Tematico 4” sui “delivery systems” degli SM, all’interno della Rete europea di sviluppo rurale, in corso di terminazione e diffusione.

nella posizione della Commissione dal favore al decentramento iniziale ad uno favorevole ad un maggior coordinamento a livello nazionale. Questo cambiamento di posizione ha modificato gli equilibri all’interno della partnership istituzionale.

I principi della programmazione pluriennale e del monitoraggio e valutazio- ne sono anch’essi molto rilevanti per quanto riguarda il “nodo” UE-SM.

Nel tempo i cicli di programmazione si sono allungati, passando da tre anni a sette anni, con la giustificazione di dare continuità e organicità sufficiente agli interventi ed anche, più prosaicamente, di snellire la macchina burocratica che si mette in moto ad ogni ciclo, essendo diventata talmente complessa, costosa ed articolata in fasi e richiedendo tempi lunghi per l’attuazione. Le politiche per le zone rurali, inoltre, come indicato più sopra, sono spezzettate in quattro program- mi diversi, uno per ogni fondo, con regole formali di programmazione specifiche che non favoriscono il coordinamento di fondi, ma al contrario la loro distinzione (“demarcazione” nel gergo comunitario). I programmi di sviluppo regionale e di co- esione (FESR e FC) sono formalmente integrati con gli interventi del Fondo sociale europeo, ma si tratta più di un “cappello” generale, articolato poi in programmi operativi distinti per fondo nella fase d’attuazione. I Piani per la pesca sono elabo- rati separatamente da tutti gli altri. I programmi approvati hanno un valore legale, tuttavia – come indicato nella prima parte – non vi è modo di sapere sulla base di essi quali saranno gli interventi dei diversi fondi per le zone rurali. La destinazione rurale può soltanto essere ricostruita ex-post, in base ad un’analisi dettagliata delle voci di spesa, ed anche in questo caso in maniera approssimativa, perché non tutta la spesa è attribuibile ad un determinato territorio. La programmazione avviene, quindi, a livelli territoriali diversi secondo il tipo di fondo e secondo l’attri- buzione di competenze (accentrate o decentrate) all’interno degli SM.

Il monitoraggio e valutazione dei programmi è obbligatorio per tutte le po- litiche di spesa condivise tra UE e SM. Per evitare che gli SM vedano nella valuta- zione un’ingerenza inammissibile della Commissione nello svolgimento delle loro funzioni di attuatori dei programmi, i valutatori sono scelti dagli SM e devono ga- rantire la propria indipendenza. Le valutazioni nazionali o regionali sono poi “sin- tetizzate” a livello comunitario. Dato che questo esercizio risulta molto difficile per i metodi diversi utilizzati dai valutatori nei singoli SM, la diversità degli strumenti utilizzati e degli indicatori, la Commissione è andata aumentando nel tempo le sue richieste di indicatori comuni, per confrontare le performance degli SM. La pratica del monitoraggio e la valutazione è stata molto importante nelle politiche di spesa, ed è senz’altro merito della Commissione l’averla introdotta, dato che pochissimi SM la seguivano in modo sistematico. Ora queste tecniche fanno parte di un sapere

comune che si è andato accumulando nel tempo, affinando progressivamente le metodologie. Queste, tuttavia, non sono ancora del tutto soddisfacenti, sia nel- la capacità di stima degli indicatori, sia in quello che effettivamente misurano. Inoltre, spesso misure apparentemente uguali (stessa codifica) hanno contenuti e sotto-misure molto diverse.

C’è, inoltre, anche un problema di non coincidenza tra i tempi burocratici della programmazione pluriennale e quelli delle tre valutazioni richieste agli SM, ex-ante, intermedia ed ex-post. I programmi si chiudono due o anche più anni dopo la loro scadenza e le valutazioni ex-post, che dovrebbero informare il ciclo di pro- grammazione successivo, non sono disponibili non solo quando la Commissione prepara le proprie proposte di regolamenti, ma neanche quando gli SM disegna- no i propri programmi. Si finisce per utilizzare le valutazioni intermedie, fatte a metà periodo, come fonte d’informazione sul funzionamento degli interventi, ma esse hanno il difetto di non riflettere adeguatamente il programma, data l’abitu- dine diffusa di utilizzare i primi anni per spese pregresse già impegnate nel ciclo precedente. Questa sfasatura burocratica riduce, quindi, l’utilità delle valutazioni come feedback dei programmi, come strumento per correggere ed aggiustare ciò che non funziona bene nei regolamenti. A questi problemi si aggiungono quelli già menzionati più sopra, riguardanti la non considerazione della governance come fattore che influisce sulla performance delle politiche e la mancanza di valutazioni d’insieme dei diversi pezzi di politiche che intervengono nelle zone rurali.