tre ipotes

La governance rurale influisce sui risultati delle politiche

Si sostiene che le forme specifiche di governance adottate dalle singole componenti delle politiche rurali influiscono, e molto, quasi in modo decisivo, sulla loro performance. Si tratta di un’ipotesi condivisa da relativamente pochi esperti e del tutto assente, come variabile decisiva, nello schema classico d’origine po- sitivista, adottato abitualmente nell’analisi delle politiche “di spesa” in generale (figura 2.1).

Figura 2.1 - Schema classico per valutare l’efficacia delle politiche di spesa

Forze, debolezze, opportunità, vincoli

Obiettivi Azioni _{e misure} Risultati Impatto

Fonte: Nostra elaborazione.

Tale schema, adottato dall’Unione europea (ed anche da molti organismi in- ternazionali), rappresenta il modello di riferimento per impostare la struttura dei programmi, monitorarli e valutarli4_{. In questo schema gli attori istituzionali respon-}

sabili di disegnare ed attuare le politiche, a qualsiasi livello, svolgono un ruolo pu- ramente tecnico nel raggiungimento degli obiettivi. Le modalità della governance, in questo caso, spariscono come fattore che influisce sul risultato delle politiche.

L’analisi comparativa dei delivery systems nei diversi SM suggerisce, invece, che le diverse visioni degli attori istituzionali e dei gruppi d’interesse sulla defini- zione dei problemi rurali, le decisioni sugli interventi selezionati e l’allocazione delle risorse disponibili, la divisione dei compiti tra livelli istituzionali, le modalità formali ed informali di collaborazione che si stabiliscono, le procedure per aprire i bandi, i criteri d’eleggibilità e selezione dei beneficiari, l’accentramento o il de- centramento delle decisioni, la scelta di quali misure inserire nei programmi co- finanziati dall’UE e quali attuare, invece, con fondi nazionali, sono tutti aspetti che appartengono alla governance delle politiche rurali e condizionano decisamente i risultati possibili. Non sono aspetti tecnici ininfluenti. E sono soprattutto gli SM (o le regioni) che utilizzano questo tipo di decisioni come modo per ampliare i propri margini di libertà rispetto al quadro normativo comunitario, per delimitare lo sco- po delle diverse componenti delle politiche rurali e così orientare i risultati in un senso o in un altro. Questi strumenti di orientamento non sono affatto un mistero per gli addetti ai lavori, ma spariscono d’incanto al momento delle consultazioni pubbliche, restano vaghe nei programmi e non sono considerate nelle valutazioni o dagli esperti al di là della loro funzione tecnica.

Alcuni autori hanno sostenuto che la governance in senso lato vada intesa come l’insieme di regole formali ed informali, d’attori istituzionali e non-gover-

4 Si vedano i documenti del sistema comune di monitoraggio e valutazione usato dalla Commissione in http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/eval/guidance/document_en.pdf.

nativi, con le loro istituzioni ed il loro sapere accumulato nel tempo. Ciò è coe- rente con una definizione ampia e più politica della governance. Regole e attori, nella realtà, definiscono la performance delle politiche di sviluppo (North, 1993; Ostrom, 2005). Questo approccio informa l’analisi qui svolta. Esso è stato applicato da alcuni autori per l’analisi delle politiche di sviluppo rurali europee (Lizzi, 2009; Lanzalaco e Lizzi, 2008; De Filippis e Storti, 2001). Gli studiosi della governance si limitano, di solito, alla descrizione dei singoli sistemi nazionali, selezionando una componente delle politiche rurali, ma escludendo dall’analisi il livello della go- vernance europea (RuDI, 2009). Altri studiosi, invece, si occupano delle peculiarità della governance di tipo “multilivello”, tipica della costruzione europea, senza però collegarla ai risultati delle politiche negli SM (Bache e Flinders, 2004).

Se l’ipotesi sostenuta è vera, lo schema ideale riportato nella figura 1 an- drebbe “corretto” come indicato nella figura che segue.

Figura 2.2 - Schema d’analisi della performance includendo il fattore governance

Forze, debolezze, opportunità, vincoli

Obiettivi Azioni _{e misure} Risultati Impatto

Prospettiva territoriale o settoriale dell’analisi; considerazione di tutti i settori e dimensioni

Modalità della governance per le aree rurali definita dai diversi attori istituzionali a livello europeo (tutti i Fondi strutturali)

Modalità della governance per le aree rurali definita dai 27 SM a livello nazionale e regionale Peso ed influenza degli attori non istituzionali per ogni “pezzo” delle politiche rurali

Integrazione e coordinamento delle strategie, peso dei gruppi di interesse, accentramento/ decentramento Regole d’attuazione: allocazione fondi per asse e misure, eleggibilità, criteri di selezione, bandi Scelta degli indicatori, monitoraggio, modifiche prog. Metodo di valutazione Influenza della governance sullo sviluppo sociale economico, ambientale dell’area rurale Quadr o re golamentar e

Il “fattore governance” non agisce in modo puntuale soltanto su una fase specifica del disegno e attuazione delle politiche rurali, ma in ogni singola fase del processo decisionale dei diversi attori istituzionali che intervengono a tutti i livelli amministrativi. Da qui la sua complessità e rilevanza.

Complessità e spezzettamento hanno costi maggiori

La seconda ipotesi, strettamente collegata alla prima, è che la complessità e molteplicità degli attori, obiettivi e strumenti delle politiche per le zone rurali au- menta anche i costi di transazione e riduce la trasparenza, leggibilità ed adeguata valutazione degli effetti aggregati delle diverse componenti di queste politiche. Vo- lendo essere più precisi, nello schema riportato nella figura 2.2, dovremmo rap- presentare i diversi livelli amministrativi (il partenariato verticale), i quattro attori istituzionali menzionati a livello europeo ed i 450 attori istituzionali che interven- gono a livello degli SM per ognuno dei quattro Fondi.

La ragione per cui i costi di transazione sono più alti è, appunto, che l’alto numero di soggetti istituzionali che intervengono moltiplicano i costi amministra- tivi. Ciò potrebbe essere giustificabile con la maggior efficienza ed adattamento tra domanda e offerta di politiche, ma dovrebbe essere dimostrato da valutazioni che tengono conto di questi aspetti. L’ipotesi di maggiori costi di transazione si applica sia alla governance europea, spezzettata tra quattro fondi con regole diverse, che a quella nazionale/regionale che moltiplica la frammentazione.

In epoche di relativa generosità dei fondi messi a disposizione a livello eu- ropeo, e forti pressioni verso il decentramento sostenute dal principio di sussidia- rietà (si veda il paragrafo 2.2.1 più avanti), i costi di transazione legati alle caratte- ristiche dell’intervento per le zone rurali non hanno ricevuto molta attenzione. Ma nella situazione attuale di crisi finanziaria (ed in particolare della spesa pubblica) e di una maggiore attenzione per un controllo della correttezza formale della spesa, accompagnate da un esaurimento della spinta al decentramento, l’alto costo della governance rurale diventa un fattore più sensibile da riconsiderare. Gli stessi argo- menti valgono per quanto riguarda la sua trasparenza e leggibilità.

Il monitoraggio e la valutazione separata di ogni programma dei diversi Fondi strutturali contribuisce senz’altro alla sottovalutazione dei costi dell’attuale sistema, di quelli relativi al mancato coordinamento dei singoli pezzi e rende im- possibile una valutazione d’insieme delle politiche per le zone rurali.

La soluzione del problema degli alti costi di transazione non è facile e può orientarsi in diverse direzioni possibili. Nell’analisi che segue non si argomenta

tanto a favore di una valutazione quantitativa di questi maggiori costi – già evidente dalla semplice descrizione della numerosità degli attori istituzionali – ma piut- tosto in favore di una governance organizzata diversamente. Una possibilità è la riunificazione delle diverse componenti dello sviluppo rurale in un unico soggetto istituzionale, a mio parere poco fattibile. Un’altra possibilità è di investire in un loro miglior coordinamento, che appare l’opzione efficace.

Il “filtro” nazionale delle politiche rurali

La terza ipotesi che guida l’analisi è che gli SM, nonostante le regole formali comuni formulate a livello UE, svolgono un’azione di “filtro” con diverse modalità e in forme più o meno forti, nelle diverse fasi del disegno e attuazione dei program- mi. Questa azione di filtro non è da valutare in modo negativo, dato che è previsto ed accettato il fatto che le zone rurali hanno bisogni diversi e dunque richiedono un adattamento delle politiche a questi bisogni, che le autorità nazionali e regionali conoscono meglio.

L’azione di filtro si colloca al centro del nodo UE-SM. Tutti gli SM la svol- gono, perché sta alla base del ruolo d’intermediazione tra il livello europeo ed i beneficiari finali. Se gli SM introducono filtri “forti”, le politiche per le zone rurali alleggerirebbero il loro vincolo con il quadro comune europeo, con un’alterazione dell’ideale level playing field (condizioni di accesso alle risorse uguali per tutti). Inoltre, il fatto che ogni SM interpreta il proprio ruolo in modo diverso dall’altro, differenzia ciò che arriva ai beneficiari finali e compromette la confrontabilità dei risultati ed il significato di indicatori comuni a livello europeo.

Le motivazioni dei “filtri” nazionali non si spiegano soltanto con le diversità oggettive delle zone rurali e dei loro bisogni, ma anche con la presenza di poli- tiche nazionali per le zone rurali preesistenti al momento dell’adesione e che si mantengono, poi, affiancate alle misure cofinanziate dai fondi europei, come aiuti di stato che non distorcono la concorrenza. Alcune di queste politiche, soprattutto quelle di natura socio-assistenziale, o relative ai diversi modi di conduzione delle aziende agricole, o di assicurazione contro il rischio, sono state storicamente degli ammortizzatori sociali importanti, utili per il consenso politico nelle zone rurali. Il loro peso è molto variabile nei diversi SM. Ad esempio, le imprese contadine di sussistenza ci sono in alcuni paesi ma sono assenti in altri; le politiche di diver- sificazione dell’economia rurale hanno orientamenti molto diversi secondo il tipo di modernizzazione avvenuta. Le politiche nazionali preesistenti interagiscono in modo molto variabile con i programmi europei, in alcuni casi con una chiara divi-

sione dei compiti, più o meno complementare, in altri integrandosi, in altri ancora mantenendo sistemi paralleli e poco comunicanti.

Quando l’UE propone nuovi interventi per lo sviluppo rurale, sia settoriali che territoriali, parte dal presupposto che non ci sono politiche preesistenti, oppu- re che se ci sono non contano. Essa è poco interessata ai contenuti delle politiche nazionali, alle forme di governance adottate, ai gruppi d’interesse specifici che si sono andati formando attorno ai diversi pezzi delle politiche per le zone rurali.

Dal loro canto, nel disegnare i propri programmi, gli SM (e le regioni) hanno due aspetti da far quadrare: da un lato le regole comunitarie, con la loro spinta in- novativa e le loro forme di governance, dall’altro le politiche nazionali preesistenti, con la loro forza d’inerzia. Per far quadrare questi due aspetti l’azione di “filtro” acquista un significato sostanziale per capire il nodo UE-SM: usare al massimo i margini di manovra consentiti dai regolamenti per accontentare la domanda na- zionale, da un lato, e ottenere l’approvazione dei programmi, dall’altro, in un dif- ficile esercizio di composizione di interessi, spesso a spese della semplicità, con risultati alcune volte eccellenti ed in altre non tanto.

L’azione di “filtro” si manifesta anche quando a livello nazionale ci sono pri- orità forti, politicamente negoziate ed approvate, riguardanti la visione del futuro delle aree rurali. Queste priorità possono essere più o meno coerenti con le scel- te di priorità strategiche fatte a livello europeo, come nel caso della Strategia di Göteborg per la sostenibilità ambientale o l’Agenda di Lisbona per quanto riguarda la competitività e l’occupazione. In questo caso non si tratta né di differenziazione dei bisogni, né di complementarità e coerenza tra politiche nazionali ed europee, ma piuttosto tra priorità strategiche diverse, con implicazioni rilevanti dal punto di vista delle relazioni politiche tra UE e SM, riguardanti chi definisce queste priorità.

Infine, la scelta delle singole autorità di gestione di ogni fondo e la loro col- locazione nell’amministrazione pubblica degli SM, le relazioni di cooperazione o conflitto tra queste autorità, stabiliscono ulteriori filtri.

2.1.4 metodologia

In questa prima parte si è definita la governance, gli obiettivi, i soggetti e le ipotesi di cui ci si occuperà in seguito. Si è preferita una impostazione estesa e comprensiva delle questioni da affrontare per inquadrare correttamente i problemi del nodo UE-SM: in primo luogo, per chiarire la natura dell’esercizio, visto che la governance rurale va ricostruita ex-post, e ciò influisce sul metodo e sulle possi-

bilità dell’analisi; in secondo luogo, per delimitare il campo di indagine, chiarendo quale parte del tutto verrà presa in considerazione.

Tra le politiche per le zone rurali sono state considerate soltanto quelle di spesa, mentre altre politiche di regolazione (aiuti di stato, concorrenza, mercato interno), pur avendo un impatto anch’esse sulla governance rurale, non sono state incluse. A livello degli SM, si è preferita l’analisi di alcuni aspetti comuni, più che un confronto tra i 27 SM, senz’altro interessante ma fuori dall’economia del pre- sente lavoro.

Le ipotesi che hanno guidato l’analisi sono state descritte nel paragrafo pre- cedente.

La metodologia seguita si è basata sulla raccolta delle fonti di informazioni disponibili: la letteratura e documentazione sulla governance europea e su quella dei singoli SM, studi e ricerche recenti su questo tema, i quadri normativi dei di- versi Fondi strutturali, i programmi nazionali. Sono state, inoltre, fatte alcune in- terviste ad attori istituzionali a livello europeo per verificare il processo decisionale nella formulazione delle proposte normative della Commissione. Va anche detto che molte delle osservazioni qui svolte sono maturate durante gli anni passati nel- la Commissione europea, in particolare per l’analisi riportata nella seconda parte (la governance europea). Per quanto riguarda l’analisi degli SM (la governance de- gli SM), è stata molto utile l’analisi svolta all’interno del gruppo tematico 4 della Rete europea di sviluppo rurale sui delivery systems di alcuni SM, ed in particolare i casi di studio nazionali realizzati in quella sede, in corso di pubblicazione nel sito della Rete europea5_.

2.2 La governance europea

L’analisi del lato UE del “nodo” oggetto di studio considera:

- i principi generali in base ai quali l’Unione europea interviene nelle poli- tiche per le zone rurali e loro motivazioni;

- il processo di elaborazione delle regole comuni nelle diverse istituzioni comunitarie dalla fase di formulazione fino a quella dell’approvazione; - i meccanismi decisionali interni;

5 Gli obiettivi di questo gruppo tematico non hanno riguardato la governance in senso ampio come in questo rapporto, ma più specificamente le procedure di attuazione dei regolamenti comunitari nel disegnare strategie, programmi, interventi.

- la supervisione durante le fasi di attuazione;

- la percezione del nodo UE-SM nella prospettiva europea.