il processo decisionale e gli attor

L’Unione europea, ed in particolare la Commissione, ha un approccio for- malmente tecnocratico nei confronti delle politiche, incluse quelle che contengono interventi per le zone rurali. Questo non significa che gli aspetti più squisitamente politici non sono considerati – essendo essi ben riconoscibili nelle proposte sot- tomesse al vaglio del Consiglio e del Parlamento – ma la procedura descritta nel paragrafo precedente è concepita e codificata come se non si trattasse di altro che di trovare gli interventi e le procedure più efficaci, adatte a tutte le situazioni ed a tutti gli attori, prevedendo comportamenti virtuosi e dotandosi di strumenti per difendere le “buone regole” dalle possibili cattive pratiche di alcuni. Le rego- le informali esistono sempre e consentono più o meno discrezionalità agli attori istituzionali che applicano quelle formali. Spesso, quando le regole informali sono efficaci, contribuiscono a semplificare, migliorare o interpretare le procedure for- mali. L’opposto è anche possibile, quando le regole informali di fatto le modificano o le ostacolano nella loro attuazione.

Nel corso della formulazione delle proposte da parte della Commissione, i gruppi d’interesse pubblici e privati che beneficiano dei quattro fondi con interven- ti per lo sviluppo rurale (le diverse organizzazioni professionali degli agricoltori, gli ambientalisti, le grandi città, le regioni, le organizzazioni di pescatori, i gruppi Leader, i centri di formazione, etc.) partecipano alle consultazioni, organizzano dibattiti, preparano posizioni ufficiali, chiedono di essere ricevuti per avere infor- mazioni di cosa bolle in pentola ed esprimere la propria posizione. In questo modo, anche se la task-force ufficialmente non fa sapere nulla di ciò che prepara, riceve comunque informazioni e suggerimenti da parte dei portatori di interesse, soprat- tutto quelli organizzati e con uffici di rappresentanza a Bruxelles.

In altre parole, vi sono attori istituzionali e non che tentano di influire sulla fase di formulazione delle proposte, molto prima che queste raggiungano il Par- lamento ed il Consiglio. Si è spesso affermato che i portatori d’interesse del mon- do rurale in senso ampio non ci sono o sono poco organizzati come lobby, e ciò è senz’altro vero in termini relativi, riguardo al potere di rappresentanza di altri gruppi d’interesse ben più forti. Tuttavia, le associazioni di gruppi Leader han- no svolto un ruolo di lobby, assieme ai comuni e municipi, ben più organizzati e con una maggior capacità d’azione, così come le zone di montagna, alcune asso- ciazioni d’imprese turistiche e sportive con destinazioni rurali. Le organizzazioni ambientali hanno avuto un’influenza spesso ambigua nei confronti dello sviluppo rurale territoriale, investendo più energie in un’agricoltura sostenibile (condizio-

nalità degli aiuti) che in territori rurali sostenibili. A mio parere, il gruppo più or- ganico, consistente e articolato, nella difesa di politiche per le zone rurali è quello degli esperti, accademici e valutatori, che attraverso le loro analisi hanno capito l’efficienza ed efficacia di queste politiche per risolvere i problemi di sostenibilità in senso lato delle zone rurali. Tuttavia, il peso politico di questi soggetti, al momento del confronto con portatori d’interesse, è molto modesto. Così come le politiche per le zone rurali sono spezzettate tra molteplici attori istituzionali e residuali all’interno delle politiche che le ospitano, così anche gli attori non istituzionali si presentano in ordine sparso e con agende non coordinate sui tavoli dove si pren- dono le decisioni. E ciò è vero per tutti e quattro i Fondi strutturali che contengono interventi per le zone rurali.

Gli SM partecipano e tentano di influire anch’essi durante il processo di for- mulazione iniziale, elaborando documenti di posizione, organizzando incontri e gruppi di lavoro a livello nazionale, presentando i risultati al Consiglio, in forma di opinioni, e informalmente alla Commissione. È sorprendente come gli SM si com- portino come una lobby nazionale, difendendo posizioni come se fossero potenziali beneficiari piuttosto che soggetti attuatori.

Un secondo modo per tentare di influire sugli esiti dei regolamenti è quello di formare coalizioni di paesi con posizioni simili. Ora che con il Trattato di Lisbona il potere di veto da parte di un singolo paese non c’è più, sono necessarie minoran- ze qualificate per respingere delle proposte. Così, l’adozione di posizioni nazionali, non è più sufficiente ad orientare le proposte della Commissione, perché si rischia d’essere irrilevanti se non si trovano alleati. Questa nuova situazione, creata dal Trattato di Lisbona, molto probabilmente porterà ad una diversa percezione del nodo EU-SM dato che renderà meno efficaci le posizioni individualiste e stimolerà la cooperazione fra SM e l’elaborazione di posizioni condivise. Anche per la Com- missione ciò significherà un cambio nella logica del confronto tra l’interesse euro- peo e l’interesse nazionale, dato che coalizioni sufficientemente ampie potrebbero argomentare di rappresentare meglio l’interesse europeo di quanto lo faccia la Commissione, ed in più, in modo non tecnocratico.

Va anche detto che queste “battaglie” tra SM e Commissione non hanno per oggetto esplicito lo sviluppo rurale coordinato, ma al contrario, le politiche prin- cipali dei quattro fondi: quelle agricole, quelle per la pesca, quelle per lo sviluppo regionale economico e sociale. In questo senso gli schemi mentali utilizzati dagli attori istituzionali e non istituzionali non “vedono” lo sviluppo rurale come una parte importante della loro missione. Questo è un forte handicap della governance attuale delle politiche per le zone rurali.

Un ultimo aspetto importante che riguarda le regole informali si riferisce al ruolo degli attori istituzionali al di sotto del livello nazionale, in particolare le re- gioni. Queste, se hanno competenze in materia, hanno un ruolo importante nell’at- tuazione delle politiche per le zone rurali, conoscono bene i problemi specifici di tutti gli attori in gioco e sono probabilmente in grado di rappresentare il loro punto di vista in modo più coerente ed efficace di altri attori istituzionali. Tuttavia, il li- vello regionale non interviene se non marginalmente in tutte le fasi descritte di formulazione delle politiche: le regioni sono troppe, diverse e troppo piccole per essere consultate. Agiscono attraverso lo SM che non sempre è sensibile alle loro richieste, spesso difficili da ricomporre in proposte nazionali.

Le regioni hanno stabilito, come gli stati, uffici di rappresentanza a Bruxel- les e spesso tentano di influire individualmente nella formulazione delle proposte presso la Commissione. Tuttavia, come aggregato, le regioni non intervengono si- gnificativamente nella formulazione delle proposte di regolamento. I nuovi poteri di co-decisione del Parlamento non sembrano aver modificato questa situazione, dato che i membri del Comitato agricolo che discute le proposte della Commissio- ne sono scelti con criteri di rappresentanza settoriale e nazionale. L’unico attore che rappresenta la voce delle regioni è il Comitato delle regioni, che è chiamato a dare un parere consultivo ai regolamenti: queste opinioni possono essere riprese dal Parlamento se le considera valide. Ritengo che un maggior coinvolgimento delle regioni nella formulazione delle politiche, in particolare negli stati con com- petenze rurali decentrate, possa essere molto utile: non solo attraverso lo SM che le rappresenta, ma anche come soggetti attuatori che, assieme ai Gruppi d’Azione Locale, hanno una qualche esperienza di coordinamento dei diversi Fondi strut- turali e conoscono meglio i bisogni e la governance delle zone rurali, avendo una visione d’insieme e vicina alla realtà.