4. Le caratteristiche comuni del finanziamento nei maggior
4.2. Il finanziamento dei gruppi parlamentari
Anche alla luce delle nuove normative adottate dai Paesi di
51
S. BONFIGLIO, Forme di governo e partiti politici. Riflessioni
sull’evoluzione della dottrina costituzionalistica italiana, Giuffrè, Milano, 1993; T.
E. FROSINI, È giunta l’ora di una legge sui partiti politici?, in Quaderni
costituzionali, 2003, fasc. 1; C. PINELLI, Il circolo vizioso, in Mondoperaio, speciale
Dossier/Partiti e Soldi, n. 4, 2012, pp. 19 ss. 52 F.L
ANCHESTER, Finanziamento della politica e uguaglianza di opportunità, in Quaderni costituzionali, 1999, fasc.1, p. 126: «Negli ordinamenti democratici contemporanei la concezione della sovranità popolare e l’universalità del suffragio identificano un’arena che normativamente deve rispondere a specifiche caratteristiche di trasparenza ed uguaglianza delle opportunità tra i concorrenti. In questo specifico contesto, la normativa che regola la vita dei partiti e il loro finanziamento risulta un punto di importanza nodale per il corretto funzionamento del sistema democratico. In particolare l’esistenza o meno di regole sul finanziamento incide sulle opportunità dei partecipanti alla contesa e viene giustificata attraverso concezioni che articolano in vario modo da un lato il principio di eguaglianza, dall’altro la libertà di manifestazione del pensiero».
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recente democratizzazione, il finanziamento pubblico ai gruppi parlamentari costituisce sempre più una strada difficilmente percorribile nelle moderne esperienze comparate. I gruppi parlamentari sono finanziati tenendo conto della loro natura e conformazione. Tuttavia, se è consentito loro di frammentarsi e di ricostruirsi in mille modi, ma sempre e comunque finanziati, emerge con chiarezza il problema di un finanziamento pubblico che diviene strumento per allontanare gli eletti dagli elettori e inquinare il processo politico.
In tal senso è emblematico il caso italiano. In Italia i gruppi parlamentari ricevono ulteriori finanziamenti ad hoc stornati dai bilanci di ciascuna Camera «che ne decide in piena libertà entità e criteri di ripartizione, tant’è che i bilanci dei gruppi sono allegati a quelli delle Assemblee»54, solo affinché possano esplicare le loro funzioni. Il finanziamento dei gruppi è previsto dai regolamenti di entrambe le Camere, secondo le norme introdotte dalla riforma del 197155. Inizialmente ciò aveva un’accettabile ragione nella necessità di dotare di finanziamenti le strutture partitiche in parlamento56, ma il finanziamento si è venuto a dilatare fino ad assumere i contorni di un vero e proprio finanziamento parallelo e autonomo rispetto a quello
54 F. B
IONDI, Disciplina dei gruppi e controlli sui bilanci: osservazioni alle
recenti modifiche ai regolamenti di Camera e Senato, in Osservatoriosullefonti.it,
fasc. 3/2012, p. 11.
55 In base all’art. 15 comma 3 del regolamento della Camera dei deputati del 1971 «Il Presidente della Camera assicura ai gruppi parlamentari, per l’esplicazione delle loro funzioni, la disponibilità di locali e attrezzature e assegna contributi a carico del bilancio della Camera, tenendo presenti le esigenze di base comuni ad ogni gruppo e la consistenza numerica dei gruppi stessi. Le dotazioni attribuite al gruppo misto sono determinate avendo riguardo al numero e alla consistenza delle componenti politiche in esso costituite, in modo tale da poter essere ripartite fra le stesse in ragione delle esigenze di base comuni e della consistenza numerica di ciascuna componente» Il secondo periodo di tale comma è stato aggiunto nel 1997 con la riforma regolamentare che ha disciplinato la formazione delle componenti politiche all’interno del gruppo misto (che proprio in quella legislatura raggiunse dimensioni incredibilmente ampie). La norma corrispondente nell’altro ramo del Parlamento era l’art. 16 del regolamento del Senato, in base al quale: «Ai gruppi parlamentari, per l’esplicazione delle loro funzioni, è assicurata la disponibilità di locali e attrezzature e vengono versati contributi a carico del bilancio dello Stato, differenziati in relazione alla consistenza numerica dei gruppi stessi».
56 Il capitolo dei contributi ai gruppi parlamentari comparve per la prima volta nel bilancio preventivo delle spese interne della Camera dei deputati per l’esercizio finanziario dal 1° luglio 1953 al 30 giugno 1954. Esso fu giustificato sostanzialmente dalle considerazioni secondo cui: le spese per il funzionamento dei gruppi rappresentavano un peso eccessivo per i deputati che le dovevano sostenere; la Camera doveva contribuire al fine di facilitare il funzionamento dei gruppi parlamentari, in quanto gli stessi erano inseriti nel suo ordinamento. II legislatura, Doc. V, n. 2.
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standard dei partiti57. Questo tipo di sistema di finanziamento dei gruppi parlamentari oltre al fatto di essere «interamente sottratto alla pubblicità (…) premia i gruppi più piccoli a danno di quelli più numerosi, sia perché assicura a tutti una base finanziaria minima, sia perché i finanziamenti computati su base numerica “dotano” con importi maggiori gli iscritti ai piccoli gruppi che gli aderenti a quelli grandi», in poche parole è sistema che premia e incentiva la frammentazione58. Inoltre ha spesso determinato un uso del denaro improprio, aprendo ad abusi e in qualche caso a comportamenti illeciti.
L’esplodere nel settembre 2012 degli scandali sui contributi ai gruppi consiliari regionali, su cui è poi intervenuto direttamente il governo Monti con un suo decreto59, ha portato in primo piano il problema della gestione tutt’altro che limpida dei finanziamenti pubblici all’interno delle assemblee, oltre che della generosità con cui vengono concessi60. In realtà la Camera dei deputati, già subito dopo l’approvazione della legge 6 luglio 2012, n. 96 (“Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti dei medesimi. Delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e dei movimenti politici e per l’armonizzazione del regime relativo alle detrazioni fiscali”), si era mossa con l’obiettivo di estendere sostanzialmente ai gruppi parlamentari le regole e le garanzie sulla trasparenza e correttezza della gestione contabile-finanziaria e i controlli sulla regolarità dei rendiconti introdotti dalla riforma dei rimborsi elettorali ai partiti (a partire dall’obbligo di certificazione da parte di una società di revisione legale del rendiconto di esercizio annuale)61. La riforma del regolamento della Camera, approvata il 25
57 Già a partire dal bilancio della Camera del 1986 i contributi ai gruppi parlamentari sono riportati come voce della categoria di spesa «trasferimenti», suddivisa a sua volta in tre voci: «contributo per il funzionamento dei gruppi»; «contributo per il personale dipendente dei gruppi»; «personale di segreteria dei gruppi».
58 R. B
IN, Rappresentanza e Parlamento: i gruppi parlamentari e i partiti, in
Forum di Quaderni costituzionali, 29 gennaio 2008.
59 Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, modificato dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213.
60 Sugli scandali regionali: M. G
RECO, Le spese dei gruppi politici e
l’incontrollata tecnica del “richiedo-ricevo”, in Forum di Quaderni costituzionali,
12 ottobre 2012. 61
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settembre 201262, è intervenuta sugli articoli 14 (definizione di gruppo parlamentare) e 15 (statuti dei gruppi e contributi e dotazioni loro assicurati dalla Camera) e ha introdotto gli articoli 15-ter (rendiconto dei Gruppi e relativi controlli) e 15-quater (entrata in vigore delle modifiche all’art. 15 e all'art. 15-ter). La stessa è stata poi seguita dalla riforma del regolamento del Senato, che è giunto ad approvarlo il 21 novembre 2012. Una proposta di modificazione regolamentare «in materia di statuto e contributi ai gruppi parlamentari», d’iniziativa dei tre senatori questori, è stata presentata il 4 ottobre 2012, «inserendosi nel solco già tracciato dalla Camera» e caratterizzandosi «per il proposito di contemperare le giuste istanze di trasparenza con l’esigenza di salvaguardare l’autonomia dei gruppi»63
. Essa è intervenuta sugli artt. 15 (definizione di gruppo parlamentare) e 16 (contributi e le dotazioni loro assicurati dal Senato) ed ha introdotto l’art. 16-bis (rendiconto dei gruppi e relativi controlli).
Tuttavia, anche nel caso di queste modifiche regolamentari, la proposta di un eventuale controllo effettuato dalla magistratura contabile è stata esclusa radicalmente nel momento in cui la Presidenza della Camera ha dichiarato inammissibile un principio emendativo proposto dai radicali, nel senso appunto di attribuire il controllo sui rendiconti presentati dai gruppi parlamentari alla Corte dei Conti64.
Come si può immediatamente riscontrare, le modifiche dell’uno
contendere nel corso della discussione delle modifiche regolamentari, prima scomparso dal testo di riforma, poi reintrodotto nel testo finale. Si veda S. RIZZO, La
paura di verifiche indipendenti su 72 milioni di fondi pubblici, in Corriere della Sera, 19 settembre 2012.
62 Camera dei deputati, Doc. II, n. 24 (relatori Bressa e Leone). Per i lavori preparatori: giunta per il regolamento del 19 settembre 2012, pp. 3-12; seduta dell’assemblea n. 690 del 24 settembre 2012, pp. 2-18 (discussione sulle linee generali); giunta per il regolamento del 25 settembre 2012, pp. 3-9; seduta dell’assemblea n. 691 del 25 settembre 2012, pp. 6-26.
63
Senato della Repubblica, Doc. II, n. 35 (relatore Ceccanti), discussa insieme a una proposta del gruppo Idv e altre due proposte d’iniziativa di singoli senatori. Per i lavori preparatori: giunta per il regolamento dell’11 ottobre 2012 e del 16 ottobre 2012; sedute dell’assemblea n. 817 del 18 ottobre 2012, n. 832 dell’8 novembre 2012 e n. 838 del 21 novembre 2012; giunta per il regolamento del 21 novembre 2012; seduta dell’assemblea n. 839 del 21 novembre 2012.
64 Secondo l’allora Presidente della Camera Fini si trattava di un principio «del tutto incompatibile con l’indirizzo assunto dalla giunta, all’unanimità, di affidare i controlli sui rendiconti al collegio dei questori sulla base della relazione di una società di revisione esterna». Inoltre, tale principio «finirebbe per risultare incoerente con la natura dei gruppi, che il testo individua espressamente quali associazioni di deputati, e rispetto alle caratteristiche che definiscono complessivamente la posizione costituzionale della Camera nel nostro ordinamento». Resoconto stenografico della seduta n. 691 di martedì 25 settembre 2012, p. 7.
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e dell’altro ramo del Parlamento si sovrappongono quasi interamente, salvo alcune varianti lessicali65, o che potrebbero forse dar luogo a diverse interpretazioni circa la destinazione dei contributi pubblici66 , e alcune peculiarità e dettagli in più contenute nel testo del Senato67. Le modifiche al regolamento della Camera, inoltre, si differenziano da quelle del Senato per la scelta di anteporre una disposizione che si preoccupa di definire i gruppi quali «associazioni di deputati», da un parte, e «soggetti necessari al funzionamento della Camera», dall’altra, al fine di evidenziarne immediatamente la natura duplice o ambivalente. È da sottolineare infine che, rispetto alla frammentazione dei gruppi, il testo di riforma alla Camera interviene sui criteri di assegnazione dei contributi, in quanto si terrà conto della «consistenza numerica di ciascun gruppo» e non più anche delle «esigenze di base comuni ad ogni gruppo». Tuttavia quest’ultimo criterio rimane per l’assegnazione di locali e attrezzature e viene inoltre introdotto per la prima volta nel regolamento del Senato per l’assegnazione dei contributi.