Uno spettro si aggira per l’Europa. È lo spettro del taglio dei Parlamenti 84. È interessante notare come negli ultimi anni, non solo in Italia, si stia discutendo di grandi cambiamenti e di taglio dei parlamentari: un dibattito analogo è stato innescato infatti anche in Francia.
L’allora neoeletto Presidente della Repubblica, Emmanuel Macron, nel discorso di fronte al Congresso riunito a Versailles, il 3 luglio 2017, presenta il suo progetto di Riforme istituzionali. I punti toccati dal Presidente francese sono sostanzialmente tre: in primis si vuole andare a ridurre del 30% il numero dei parlamentari, poi si esprime la volontà di voler fissare a tre il numero massimo di mandati elettivi consecutivi ed infine viene esplicato il tentativo di inserire una “dose” di proporzionale per il sistema elettorale della Assemblea Nazionale, tradizionalmente uninominale a doppio turno.
Ai fini del presente elaborato, l’attenzione sarà concentrata principalmente sul primo obiettivo fissato da Macron.
È possibile registrare differenze ed analogie con il dibattito italiano non dissimile appunto.
Una differenza particolarmente ingente è il fatto che in Francia, per la riduzione del numero dei parlamentari, non è necessaria una modifica della Costituzione, dal momento che quest’ultima all’art 25, rimanda ad una legge organica85 che fissi la durata delle Assemblee, il numero
84 La citazione è tratta da: G. DI PLINIO, Un adeguamento della costituzione
formale alla costituzione materiale. Il “taglio” del numero dei parlamentari, in dieci mosse, in Federalismi.it., 3 aprile 2019, p.2.
85 La loi organique contemplata dalla Costituzione francese del 1958 per la
58 dei loro componenti, la durata dei mandati e il tema delle indennità. Per completezza si ricorda che la disciplina elettorale francese è contenuta in quello che viene definito il Codice Elettorale e che assume il rango di legge ordinaria nel sistema delle fonti francesi. I propositi che hanno animato la proposta francese sono molto simili a quelli alla base del progetto di Riforma A.C 1585-B.
Non a caso l’ex Ministro per i rapporti con il Parlamento e la Democrazia diretta Fraccaro, nel già citato discorso di fronte alle Commissioni Affari Costituzionali riunite di Camera e Senato, ha richiamato proprio le gesta ed il tentativo analogo del Presidente della Repubblica Macron.
In Francia, come in Italia, si mira ad un Parlamento a ranghi ridotti, non tanto per dar seguito agli umori antiparlamentari, cavalcandoli e sfruttandoli- comunque da verificare- bensì perché un Parlamento meno affollato, è un «Parlement qui traveille mieux 86».
L’obiettivo è quindi quello di rendere i lavori dell’istituzione parlamentare più snelli ed efficienti con un’opera di semplificazione e razionalizzazione.
Il 23 maggio 2018 il Governo francese presenta all’Assemblea Nazionale un pacchetto di riforme composto da tre distinti disegni di legge (organica, ordinaria e costituzionale), tutti egualmente denominati: «Pour une démocratie plus représentative, plus responsable et plus efficace».
L’iter di approvazione di una legge organica è dettato dall’art 46 del testo costituzionale francese, dove si stabilisce che il progetto è sottoposto alla deliberazione e al voto della prima Assemblea investita, dopo la scadenza del termine di 15 giorni dalla data di presentazione. Nel medesimo articolo si rimanda al precedente art 45, con la precisazione che, nel caso in cui le due Camere non trovino un accordo, il testo di legge viene approvato in ultima lettura dall’Assemblea Nazionale, solo se a maggioranza assoluta dei suoi membri. All’ultimo comma dell’art 46 viene precisato che il testo di legge organica non viene promulgato nel caso in cui non sussista una dichiarazione di conformità da parte del Consiglio Costituzionale.
86 Tratto dalle parole di Emmanuel Macron di fronte ai Deputati e Senatori riuniti a
Versailles il 3 luglio 2017.
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La legge organica n. 977 mira ad una riduzione del numero dei parlamentari, mantenendo un’identica proporzione tra senatori e deputati. Inoltre, il testo si prefigge anche lo scopo di introdurre il divieto del cumulo di più di tre mandati consecutivi identici per i parlamentari (a partire dal 2022), per i rappresentanti al Parlamento europeo e per alcune funzioni esecutive locali.
La legge ordinaria n. 976 proporrebbe una modifica del già citato Codice elettorale, stabilendo che per l’elezione dell’Assembla Nazionale, una parte dei suoi membri, il 15% per l’esattezza, venga eletta in modo proporzionale attraverso un’unica lista nazionale. Infine, la legge costituzionale n. 911 facente parte del pacchetto andrebbe a modificare alcuni articoli del testo costituzionale per lo più relativi al procedimento legislativo. L’obiettivo infatti, è quello di rendere i lavori di quest’ultimo più snelli e di impiegare in maniera più efficace il tempo parlamentare. Si approderebbe a ciò tramite l’introduzione di una disciplina sull’irricevibilità degli emendamenti (rendendo effettivo il dettato dell’art 41 del testo costituzionale), sull’esame dei testi in Commissione, sulla modifica della navette e degli ordini del giorno ed infine sulla riduzione delle tempistiche per l’approvazione delle leggi finanziarie.
La stessa legge costituzionale contiene indicazioni su ulteriori profili come quello circa il giudice competente a giudicare dei ministri oppure l’altro della soglia numerica affinché possa essere adito da una minoranza parlamentare il Consiglio costituzionale.
L’iter di approvazione dei vari disegni di legge vede il suo avvio nella primavera del 2018, ma nello stesso anno è costretto ad un arresto a causa di due fenomeni sociopolitici che hanno scosso la Francia: le conseguenze politiche dell’affaire Benalla e la grave crisi dei gilets
jaunes. Senza scendere in sottigliezze circa il procedimento di
approvazione delle varie leggi in Francia, fuorviante ai fini del presente elaborato, basti ricordare che in data 29 agosto 2019, il
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Governo francese ha depositato di fronte all’Assemblea Nazionale un nuovo progetto di legge organica n. 2204 inerente la riduzione del numero dei parlamentari. Questa nuova proposta prevede la riduzione del 25 % dei rappresentanti del popolo francese, differentemente dal quel 30% auspicato in un primo momento dal Presidente Macron. Quindi i deputati passerebbero da 577 a 404 e i senatori da 348 a 244, lasciando invariato il rapporto numerico tra loro.
Si opta per una riduzione più contenuta dal momento che una decurtazione di un terzo, non consentirebbe di mantenere la garanzia di almeno un deputato per Dipartimento ed inoltre un’Assemblea Nazionale decimata renderebbe poco praticabile l’inserimento di una quota proporzionale nel sistema elettorale. Dunque, consapevoli del progetto di riforma più ampio all’interno del quale il taglio dei parlamentari è solamente un tassello, si cerca di non fare venir meno quegli equilibri raggiunti con un’adeguata ponderazione.
Tornando alla prospettiva comparatistica, si nota come, il nucleo del dibattito istituzionale, sia in Francia che in Italia, ruota intorno al Parlamento, il quale in entrambi gli angoli di visuale ne risulterebbe notevolmente ridimensionato e rimodulato.
Lo stesso Emmanuel Macron ha reso chiara l’intenzione di ridefinire il ruolo dell’istituzione parlamentare, sulla base dell’assunto secondo il quale si ha una Repubblica forte solo in presenza di potenti istituzioni.
L’azione francese ha dei tratti che la differenziano notevolmente da quella italiana: è una mossa infatti più audace e soprattutto più completa. Non si mira ad interventi mirati e puntiformi come nel caso italiano, ma la riduzione del numero dei parlamentari è al centro di un pacchetto di riforme dal perimetro ben delineato.
La riforma A.C 1585-B, come è stato già anticipato e come sarà puntualmente analizzato in una successiva sede del presente
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elaborato87, non ha tenuto di conto delle conseguenze derivanti di
default dal taglio di 345 parlamentari, blindando il suo contenuto ad
una mera riduzione.
Non sono stati presi in considerazione una serie di aspetti tecnici, consequenziali ad una drastica riduzione del numero dei rappresentanti e che richiedono ulteriori interventi sul testo costituzionale. Tecnicismi che non sarebbero stati ignorati nel caso in cui si fosse optato per un approccio organico e non puntuale.
Un esempio emblematico della completezza ispiratrice del progetto francese e manchevole nella Riforma italiana è rinvenibile nella questione elettorale. Come è già stato enunciato, in Francia si è assistito alla contestuale presentazione di un progetto di legge organica circa il taglio dei parlamentari e di una legge ordinaria modificatrice del sistema elettorale, anche se in minima parte.
In Italia, pur nella totale consapevolezza della necessarietà di una revisione del sistema elettorale, si è preferito per il momento agire diversamente, non presentando quindi, un disegno di legge ordinaria circa la modifica del meccanismo elettorale.
La legge 27 maggio 2019 n.51 ha agito come un tampone, cioè ha reso l’attuale sistema elettorale operativo indipendentemente dal numero dei soggetti da eleggere, delegando al contempo l’Esecutivo ad emanare un decreto legislativo che modulasse i collegi elettorali sulla base del nuovo numero dei parlamentari, nel caso in cui si procedesse al taglio.
Si sarebbe potuto emulare il precedente francese proponendo contestualmente un testo di legge costituzionale destinato ad incidere sul numero dei parlamentari ed un testo di legge ordinaria che procedesse ad una rivoluzione del sistema elettorale, peraltro auspicata dalle fila di molte realtà politiche.
87 Si veda per l’enunciazione di questi problematici aspetti tecnici ignorati dal
legislatore costituente la sezione 3.2 del presente Capitolo. Per la trattazione specifica dei singoli aspetti si rimanda al Capitolo II dell’elaborato.
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Il tentativo francese si connota per la presentazione di tre diversi disegni di legge riconducibili ad un disegno unitario capace di connettere tra loro le svariate novità ed è quindi proprio questo, a parere di chi scrive, che manca al testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale nell’ottobre 2019.
Sicuramente il progetto francese ha delle sfumature autonome che possono essere comprese solo alla luce della forma di governo semipresidenziale. In ragione di questa considerazione, è stato sostenuto88 che il pacchetto di Riforme francesi cela qualcosa di più rispetto alla mera rimodulazione dell’istituzione parlamentare. Si vuole ridimensionare il Parlamento con un’inversione di rotta rispetto alla riforma costituzionale del 2008 la quale ha cercato di rendere più equilibrati i rapporti Governo-Parlamento, riconoscendo a quest’ultimo una maggiore autonomia nell’ambito del procedimento legislativo, prendendo atto di quanto realizzato nella prassi.
Come è noto, il Parlamento francese, fortemente limitato nelle proprie prerogative dal dettato costituzionale, ha sempre cercato di rivendicare il proprio spazio istituzionale all’interno di un sistema connotato da una logica maggioritaria e presidenzialista, destinata ad imporsi anche dopo le varie esperienze di cohabitation come principale fattore di continuità nell’esperienza della Quinta Repubblica.
Il progetto di revisione macronienne in corso d’opera si muove su un piano opposto rispetto a quello del 2008: con una razionalizzazione della procedura legislativa comporta un ridimensionamento del ruolo parlamentare, riportando così la Quinta Repubblica al proprio assetto originario, vale a dire caratterizzato dall’assenza di adeguati ed efficaci contrappesi alla supremazia del Capo dello Stato.
88 Cfr: R. CASELLA, Il progetto di Riforme istituzionali del Presidente Macron e il ridimensionamento del ruolo del Parlamento francese, in Nomos Le attualità nel diritto, fasc.3/2018, pp. 13-15.
63 In conclusione a questo sommario affresco circa le similitudini con la vicina Francia, è lampante che il dibattito italiano si inserisce in più esteso movimento europeo.