Nel mese di maggio del 2017, il Dipartimento della funzione pubblica, in accordo con l’ANAC, ha redatto una bozza di circolare della Ministra per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Maria Anna Madia, relativamente all’attuazione delle norme in tema di accesso generalizzato (c.d. modello FOIA).
La circolare tiene conto delle indicazioni provenienti dal monitoraggio sul primo trimestre di attuazione del FOIA presso i Ministeri e delle criticità emerse in sede di prima applicazione della nuova normativa. “Il documento - si legge sul sito http://open.gov.it/consultazionefoia - ha l’obiettivo di promuovere una coerente e uniforme attuazione della disciplina in tema di accesso generalizzato: la prassi applicativa ha infatti evidenziato la necessità di fornire alle amministrazioni chiarimenti operativi attinenti alla dimensione organizzativa e procedurale interna, nonché al rapporto con i cittadini”. La bozza, definita dal Dipartimento della funzione pubblica, è stata sottoposta a consultazione pubblica dall’11 maggio al 19 maggio 2017 al termine della quale sono stati raccolti 105 commenti da parte di 33 partecipanti (privati, amministrazioni, istituzioni universitarie, organizzazioni della società civile).
Di seguito alcuni commenti raccolti nel corso della consultazione:
Stefano Sabatini, il 13 maggio 2017, alle 1:51 pm, commenta: “Sul monitoraggio
del FOIA: l’amministrazione centrale dovrebbe individuare una unità di monitoraggio del processo nelle singole amministrazioni, che faccia da punto informativo, raccolta statistica, e alternativa al ricorso al giudice amministrativo. Si dovrebbe dotare di un portale web che raccolga statistiche sui singoli Registri degli Accessi, ed eventualmente ne faccia harvesting (nella logica di gestione come dati.gov.it), dove tenga traccia dei tempi di risposta sia proattivamente sia su segnalazione del pubblico. Il cittadino potrebbe dirigere a questo ufficio eventuali lamentele sulla gestione del processo in una PA, e l’ufficio dovrebbe verificare eventuali problematiche di gestione ed intervenire sia con azioni di training sia se necessario con azioni sanzionatorie nell’ambito di quanto previsto dalle circolari”.
Maria Pia Trevisani (15 maggio 2017, 11:04 am) interviene sul Punto 6.2. Comunicazione ai controinteressati. “Le forme di comunicazione ivi previste –
derivate dall’art. 5, c. 5. d. lgs. n. 33/2013 – rendono difficoltosa la gestione di richieste di accesso civico “multiple”: riferite, cioè, a più atti aventi la stessa natura giuridica, ma con destinatari diversi. Rispetto a tali casi, si invita a
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valutare la possibilità di prevedere la comunicazione ai controinteressati tramite pubblicazione all’albo pretorio on line”.
Sabbatini Fazia (19 maggio 2017, 11:31 am), scrive: “osservazione
terminologica: al punto 2.2, si parla di “esercizio della pretesa conoscitiva”. Eviterei di chiamarla “pretesa” se l’interesse conoscitivo del cittadino assurge a principio dell’ordinamento ed è degno di tutela, semmai è un diritto o un interesse legittimo”.
Daniela Vellutino (19 maggio 2017, 11:30 pm), si sofferma sul punto 8.1. “Rapporti con i media e le organizzazioni della società civile” e sostiene: “Va
bene il richiamo alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, ma credo sia preferibile italianizzare la denominazione “social watchdogs” con l’espressione “monitoranti civici”, inserendo tra parentesi “social watchdogs” in modo da far comprendere che espressione “monitoranti civici” rappresenta il suo equivalente in lingua italiana”.
La docente dell’Università di Salerno, Daniela Vellutino, nel corso del FORUM PA del 23-25 maggio 2017, si è detta soddisfatta del fatto che nella circolare, tra gli uffici che possono ricevere le istanze di diritto di accesso civico, semplice e generalizzato, ci fosse anche l’Urp117
, ma ha aggiunto che, a suo avviso, “l’help desk (o centro di competenza)118 poteva essere proprio l’Urp perché, di fatto, è quello il front
office della PA, svolge quel ruolo”. “Il comunicatore pubblico deve svolgere questa funzione – ha spiegato ancora – perché deve essere un facilitatore colui che riesce a focalizzare le richieste del cittadino e ad essere dialogante all’interno della propria amministrazione. È un modo per permettere alla PA sia di migliorarsi, attraverso la presenza e le istanze dei cittadini, sia di avere una funzione comunicativa realmente dialogante che favorisca la partecipazione”. Per Vellutino è fondamentale puntare sulla
117 … “oltre all’ufficio che detiene i dati o i documenti, e ad altro ufficio indicato dall’amministrazione
nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale, mentre il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può ricevere soltanto le domande di accesso civico semplice, riguardanti “dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria” - art. 5, c. 3, d.lgs. n. 33/2013”.
118 Seguendo le Linee guida ANAC (§ 3.2) la circolare n. 2/2017 “Attuazione delle norme sull’accesso
civico generalizzato (c.d. FOIA)”, pubblicata il 6 giugno 2017 sul sito del Dipartimento della Funzione Pubblica, invita ciascuna amministrazione a individuare le unità di personale, adeguatamente formate, che assicurino le funzioni di “centro di competenza” o “help desk”, al fine di assistere gli uffici della stessa amministrazione nella trattazione delle singole domande (v. anche Anac n. 1309/2016). Oltre a fornire indicazioni di carattere generale o assistenza in merito a specifiche domande, il personale dell’help desk dovrebbe assicurare sia la capillare diffusione interna delle informazioni riguardanti gli strumenti (procedurali, organizzativi) impiegati dall’amministrazione per attuare la normativa sull’accesso generalizzato, sia la disseminazione di buone pratiche e di indicazioni operative provenienti dalle autorità centrali che monitorano e orientano l’attuazione del d.lgs. 97/2016 (Dip. della funzione pubblica e Anac).
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terminologia istituzionale, “sui glossari istituzionali, affinché siano una parte integrante dei siti web della PA, come chiede il CAD, e affinché diventino gli strumenti per la standardizzazione dei documenti e l’interoperabilità semantica”.
Con la circolare n. 2/2017 del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione, pubblicata il 6 giugno 2017 sul sito del Dipartimento della funzione pubblica (www.funzionepubblica.gov.it), si forniscono alle amministrazioni “le indicazioni necessarie per poter applicare in modo efficace la normativa FOIA in tema di accesso civico generalizzato”, tenendo conto dell’esperienza applicativa e delle criticità emerse, attraverso il monitoraggio svolto dal Dipartimento nei primi mesi di attuazione della normativa FOIA. In particolare, il documento contiene raccomandazioni operative inerenti: le modalità di presentazione della richiesta di accesso civico generalizzato; gli uffici competenti e i tempi di decisione; i controinteressati e i rifiuti non consentiti; il dialogo tra amministrazione e richiedenti; il ruolo del registro degli accessi. La suddetta circolare, improntata ad uno spirito collaborativo, di dialogo e di supporto che la PA deve offrire ai richiedenti nelle richieste di accesso civico, va considerata come uno strumento dinamico, da migliorare ed arricchire, con il proseguimento dell’esperienza applicativa e in sinergia con le amministrazioni, i cittadini e le organizzazioni della società civile, anche sulla base delle attività di monitoraggio svolte dal Dipartimento.
E’ possibile consultare la circolare n. 2/2017 del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione e i tre allegati – a) presentazione della richiesta di accesso, b) presentazione della domanda di riesame, c) modalità di realizzazione del registro degli accessi – al seguente link:
www.funzionepubblica.gov.it/articolo/dipartimento/01-06-2017/circolare-n-2-2017- attuazione-delle-norme-sull’accesso-civico.
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CAPITOLO TERZO
La comunicazione nella Pubblica Amministrazione
III.1. La comunicazione pubblica
Il termine “comunicazione” ha due radici. Una greca ed una latina, ognuna delle quali ha un proprio significato che differisce leggermente dall’altro. La radice greca Кοίνόώ (coinòo), termine (transitivo) che ha il significato di “rendo comune, unisco, notifico”, ma anche di “prostituisco”, ossia unisco e vendo platealmente (atto che si rivolge al popolo e “popolino”), possiede anche una forma riflessiva ed intransitiva κοίνωνέω (coinonèo) nel senso di “partecipo, sono implicato, sono d’accordo”. Entrambi sono legati al concetto di κοίνη “comunità”. La radice latina di comunicare deriva dal latino cum = con, e munire = legare, costruire - legare insieme, mettere insieme, sinonimo di condividere – (communico = mettere in comune, far partecipe). In latino, però, il significato “sociale” del termine, che ritroviamo nella forma greca, non è espresso con il solo “comunicare” giacché vengono usati verbi differenti:
1) nuntio = do notizia 2) colloquor = colloquio 3) alloquor = rivolgo la parola 4) dico = parlo in pubblico 5) vulgo = divulgo
Nel significato originale del termine vi è l’implicazione dell’idea sociale di comunità ma non i comportamenti sociali che vi attribuiamo, le azioni. Non a caso oggi la comunicazione = cum+azione è un’azione comune ed interattiva. Una sorta di modus agendi e/o modus operandi e/o interpretandi. La comunicazione va intesa come il processo e le modalità di trasmissione di un’informazione da un punto ad un altro, attraverso lo scambio di un messaggio composto secondo le regole di un determinato codice119. In italiano, la parola comunicazione ha il significato semantico di “far
conoscere”, “rendere noto”. In tedesco, il termine Mitteilung mantiene la radice latina
119 Giuliano Vigini, Glossario di biblioteconomia e scienza dell’informazione, Editrice Bibliografica,
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mettere in comune, condividere. La comunicazione è un processo costituito da un
soggetto che ha intenzione di far sì che il ricevente pensi o faccia qualcosa (Grace, 1975). Non è soltanto un processo di trasmissione di informazioni: è colui che “riceve” la comunicazione ad assegnare a questa un significato. Presuppone un certo grado di cooperazione-interazione tra soggetti diversi. Ogni processo comunicativo avviene in entrambe le direzioni e, secondo alcuni, non si può parlare di comunicazione là dove il flusso di segni e informazioni sia unidirezionale. Nel processo comunicativo tra esseri umani ci troviamo di fronte a due polarità: da un lato la comunicazione come atto di pura cooperazione, in cui due o più individui “costruiscono insieme” una realtà e una verità condivisa (la “struttura maieutica” di Danilo Dolci); dall’altro la pura e semplice trasmissione, unidirezionale, senza possibilità di replica, nelle varianti dell’imbonimento televisivo o dei rapporti di caserma. Nel mezzo, ovviamente, vi sono le mille diverse occasioni comunicative che tutti viviamo ogni giorno, in famiglia, a scuola, in ufficio, in città. Con l’espressione “comunicazione pubblica e istituzionale” si intende quella forma di comunicazione realizzata in modo organizzato da un’istituzione (o dai suoi rappresentanti) e diretta alle persone e ai gruppi/istituzioni membri della società in cui è presente e in cui svolge la sua attività volta al bene comune. L’obiettivo principale della comunicazione istituzionale è quello di creare un rapporto più diretto (e di qualità) tra l’istituzione e i cittadini con cui si relaziona (ma anche tra l’impresa e i clienti/utenti) per conseguire una notorietà sociale ed un’immagine pubblica adeguate ai fini delle attività dell’istituzione stessa (comunicazione pubblica). Essa tende a gestire tutti i contatti comunicativi dell’istituzione e dei suoi membri con i diversi tipi di pubblico, sia esterno che interno. Esistono tre possibili elementi – che non sempre coincidono – nella comunicazione di un’istituzione: quello che l’istituzione è (la personalità e i valori che la fondano), quello che dice di essere (il contenuto, il modo e la finalità della sua comunicazione) e quello che gli altri percepiscono (da cui emerge la responsabilità delle sue azioni davanti alla società). Una buona comunicazione istituzionale punta a raggiungere l’equilibrio fra i tre elementi facendo in modo che si identifichino ed evitando che l’immagine che si comunica non corrisponda alla realtà o che l’istituzione sia percepita in modo equivoco.
La comunicazione istituzionale esiste da quando gli uomini si sono organizzati per il conseguimento di uno scopo comune, attraverso la creazione di istituzioni in
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grado di svolgere funzioni molto diverse (di difesa, politiche, culturali, religiose, commerciali) e che proponevano idee, modi di governare, valori. La divulgazione istituzionale delle idee e delle opinioni politiche riceve una spinta decisiva con l’invenzione della stampa120, strumento dotato di una grandissima capacità di diffusione.
Con la crescita della borghesia e lo sviluppo mercantile nascono i primi giornali legati all’informazione commerciale e alla politica. La diffusione organizzata delle idee acquisisce un ruolo sempre più importante nelle guerre europee, nella Rivoluzione francese, nella nascita degli Stati Uniti d’America, nello sviluppo dei nazionalismi del XIX secolo e nell’unificazione di Paesi come l’Italia, ma soprattutto con l’invenzione della radio, della televisione e della tecnologia digitale. Con la nascita della società dell’informazione – i cui pilastri sono l’informatica (apparecchi digitali e programmi software) e le telecomunicazioni (le reti telematiche) – si afferma una cultura globale in cui i mezzi di comunicazione sono al centro del dibattito politico, religioso, commerciale e ideologico.
Come disciplina la comunicazione istituzionale si è sviluppata nella seconda metà del XX secolo, soprattutto nell’ambito della comunicazione di impresa. Le qualità principali devono essere la chiarezza, la facilità di accesso all’informazione, l’esaustività121
La comunicazione istituzionale nasce dall’esigenza delle istituzioni - centrali, locali e periferiche - di informare correttamente il cittadino sulle attività istituzionali in corso e sui servizi offerti, rispondendo contemporaneamente al bisogno di chiarezza e trasparenza in merito al proprio operato. L’obiettivo è quello di contribuire ad una definizione della propria immagine precisa e credibile. Per questo anche la comunicazione istituzionale deve sottostare a regole precise e deve essere:
a) chiara, ovvero deve usare un linguaggio semplice e comprensibile, abbandonando termini oramai desueti a favore di termini di uso quotidiano; b) diretta, dovendosi rivolgere ai cittadini che sono i fruitori dei servizi pubblici;
120 L’invenzione della stampa a caratteri mobili viene attribuita al tipografo e inventore tedesco Johannes
Gensfleisch della corte di Gutenberg che, tra il 1448 e il 1454 stampò a Magonza il primo libro, la Bibbia a 42 linee. Questo per quel che riguarda l’Europa: in Asia, infatti, esisteva fin dal 1041, grazie alla tecnica dell’inventore cinese Bi Sheng (Huizhou, 990-1051). Il primo libro stampato fuori della Germania fu realizzato in Italia, nel monastero di Santa Scolastica a Subiaco (tra Lazio e Abruzzo) ad opera di Conrad Schweynheym e Arnold Pannartz che, tra il 1465 e il 1467 pubblicarono: il Donatus pro puerulis, il De
oratore di Cicerone, il De Civitate Dei di Sant’Agostino e tre opere di Lattanzio.
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A tal proposito è stato creato in Italia un elenco di Trenta regole per scrivere in modo efficace un testo informativo da divulgare a livello istituzionale. La finalità di una redazione chiara, corretta e armonizzata di atti legislativi e altri documenti ufficiali è perseguita anche dalla Rete di eccellenza dell’italiano istituzionale, creata nel 2005 su iniziativa dei traduttori italiani della Commissione europea.
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c) accessibile, e cioè vicina a chi parla e raggiungibile da chiunque abbia bisogno di informazioni.
Rispetto al passato la comunicazione istituzionale si muove sempre più cercando di rispondere in modo concreto alle esigenze dei cittadini - attraverso gli URP (Uffici relazioni con il pubblico) e gli sportelli unici; i numeri verdi messi a disposizione da ospedali, Camere di commercio e Comuni, nonché attraverso l’allestimento di siti web istituzionali - definendo il linguaggio, il tono e la forma della comunicazione, il più possibile “ecologica”, i canali e i mezzi da utilizzare. Il sistema e gli strumenti usati per divulgare le informazioni e dialogare con i soggetti coinvolti nel piano di comunicazione devono sottostare a tutti i requisiti previsti dalla normativa sia per quel che riguarda la semplificazione degli atti e documenti della PA, sia per quanto concerne i requisiti dell’accessibilità agli strumenti informatici (internet, intranet). Internet, in particolare, rappresenta per molti cittadini il principale canale d’accesso alle informazioni, per definizione chiaro, diretto ed accessibile.
La comunicazione dell’istituzione pubblica è quello specifico esercizio che rende pubbliche le attività e le funzioni dell’amministrazione, sostenendone l’identità e favorendo il consenso dei cittadini su argomenti di interesse collettivo. La funzione comunicativa delle PP.AA. però non può limitarsi alle iniziative di tipo informativo o promozionale, ma interessa tutte le situazioni di “relazione con il pubblico”, sia interno che esterno. L’espressione “relazione con il pubblico” è quella più completa e attinente al sistema di comunicazione istituzionale che interviene sempre nell’ambito di un contesto relazionale in cui sono strutturalmente definiti i ruoli e le aspettative degli interlocutori. Infatti, a differenza delle imprese, le PP.AA. comunicano in un ambito già definito dalle norme e dai costumi, al punto che in diverse occasioni possono essere ritenute soggetti riceventi rispetto alle istanze dei cittadini, che sono invece trasmittenti, perché portatori di bisogni che hanno una qualche rilevanza istituzionale. Del resto, l’obiettivo della comunicazione istituzionale pubblica è quello di favorire o di promuovere l’utilizzo di ciò che rientra già nella disponibilità del destinatario del messaggio. La comunicazione di un nuovo servizio fornito da una amministrazione o di una diversa modalità per ottenere una prestazione, non richiedono una “adesione materiale”, in termini di costo da sopportare, ma solo di tipo “comportamentale”, cioè in termini di condivisione sociale.
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Come spesso accade in ambito comunicativo è sempre difficile tracciare dei confini ben precisi e lo stesso vale per il termine “comunicazione pubblica”. Spesso termini comunicazione “pubblica” e “istituzionale” vengono usati come sinonimi, tuttavia la comunicazione istituzionale enfatizza uno solo degli attori coinvolti, le istituzioni. L’immagine che ne deriva suggerisce un flusso informativo monodirezionale: dalla PA ai cittadini. La comunicazione pubblica si riferisce invece ad entrambi i soggetti del processo comunicativo: le istituzioni, formalmente incaricate di amministrare i servizi per i cittadini che sono i destinatari dei servizi pubblici. La comunicazione pubblica è un settore in continua evoluzione, di confine tra “saperi” diversi (per esempio il diritto, il marketing, la sociologia, le nuove tecnologie).
Con il termine “comunicazione pubblica” si possono intendere due diverse strategie, una più restrittiva, centrata sul soggetto della comunicazione, e una più estensiva, focalizzata sull’oggetto. Nel primo caso la comunicazione pubblica equivarrebbe ad ogni forma di comunicazione proveniente dalla PA. Ora, mentre gli enti pubblici sono determinati dalla legge, dubbi sorgono quando si parla delle aziende - erogatrici di servizi pubblici, imprese partecipate da capitale pubblico, ecc. - appartenenti al cosiddetto “parastato” che spesso condividono più caratteristiche con il settore privato che con quello pubblico, pur partecipando però pienamente al sistema degli attori istituzionali della comunicazione pubblica.
Nel secondo caso, la definizione oggettiva si concentra sull’oggetto della comunicazione, ovvero l’interesse generale della materia trattata. In questo caso, si fa riferimento a fenomeni differenti, in parte sovrapposti:
la comunicazione dell’istituzione pubblica (comunicazione istituzionale); la comunicazione sociale (o di solidarietà sociale) promossa da soggetti
pubblici e privati per sensibilizzare l’opinione pubblica su problemi sociali riconosciuti da tutti (es. “pubblicità sociale”);
la comunicazione politica, promossa da partiti e movimenti con il fine di costruire il consenso e influenzare le scelte del governo su temi controversi; la comunicazione interna, che prepara, promuove e accompagna i processi di
adattamento e trasformazione degli assetti organizzativi e gestionali degli enti, assumendo un valore strategico, funzionale ad una nuova cultura aziendale. La “comunicazione pubblica e istituzionale”, come disciplina e materia di provvedimenti legislativi, si afferma in Italia negli anni Novanta, con l’approvazione di alcune leggi che disciplinano un settore fino ad allora rimasto scoperto, quello del
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“diritto dei cittadini ad essere informati”. Nel decennio che va dal 1990 al 2000, nuovi provvedimenti normativi hanno arricchito il panorama della comunicazione istituzionale e pubblica nel nostro Paese, attraverso l’introduzione nell’ordinamento giuridico italiano di alcune figure professionali e di strumenti innovativi che hanno permesso al cittadino di diventare un utente cui è stato riconosciuto il diritto di accesso alle informazioni pubbliche.
Una tappa fondamentale per la comunicazione pubblica in Italia è rappresentata dalla Legge 7 giugno 2000, n. 150, e dal successivo regolamento di attuazione del 21 settembre 2001, n. 422, che ne sanciscono l’importanza strategica e individuano ambiti di applicazione, strutture specializzate, procedure, mezzi e personale professionalmente qualificato per le attività di comunicazione. Le PP.AA. vengono così dotate di un indispensabile strumento per sviluppare le loro relazioni, potenziare e armonizzare i flussi di informazioni “interne” e concorrere ad affermare il diritto dei cittadini ad un’efficace comunicazione. Dialogare con il cittadino diventa un dovere, da affiancare agli ugualmente fondamentali doveri costituzionali di riservatezza, imparzialità e correttezza. La comunicazione diventa uno strumento per modernizzare e migliorare l’efficienza delle istituzioni pubbliche sempre più portate a costruire una relazione con le comunità amministrate basata sulla conoscenza e sulla fiducia.
La comunicazione pubblica si realizza solo laddove c’è un’autentica interazione, a due vie, tra cittadini e Stato. Da questa considerazione deriva lo stretto collegamento tra comunicazione pubblica e uso delle nuove tecnologie nella PA – entrambe finalizzate a costruire questi flussi bidirezionali – così come tra queste e i processi di riforma dell’istituzione pubblica volti a migliorarne l’efficienza e l’efficacia in rapporto ai cittadini. Pertanto, la comunicazione pubblica nella PA rappresenta uno strumento di partecipazione e democrazia. La comunicazione pubblica mira a stabilire relazioni interne (sia nello stesso ente, che fra istituzioni pubbliche diverse) ed esterne (con il sistema dei mass media e i cittadini). Una solida relazione si basa su partecipazione e fiducia reciproca, che la comunicazione pubblica aiuta a costruire grazie alla:
• semplificazione normativa (dalla stesura alla pubblicizzazione delle leggi); • trasparenza delle attività istituzionali;
• diffusione delle informazioni sui servizi al cittadino e di pubblica utilità; • promozione dell’immagine istituzionale;
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• modernizzazione degli apparati pubblici;
• accesso ai canali di comunicazione con le amministrazioni.