Dopo il DPR 422/2001 è arrivata la “direttiva Frattini” del 7 febbraio 2002. Importante atto di indirizzo nel percorso applicativo della legge 150/2000, aldilà delle generali finalità di principio, quali quelle di stimolare lo «sviluppo di una coerente
politica di comunicazione integrata con i cittadini e le imprese» e la «gestione professionale e sistematica dei rapporti con tutti gli organi di informazione», la
Direttiva, per dare una risposta all’esigenza di un adeguato coordinamento interno, al punto 1, stabilisce che le PP.AA. devono dare avvio alle strutture che si occupano delle attività di informazione, portavoce e ufficio stampa, e di comunicazione, URP, nonché “promuoverne il pieno raccordo operativo sotto forma di coordinamento e attraverso
una adeguata struttura organizzativa”. Il punto 3 si sofferma sulla possibilità, per ogni
amministrazione, di istituire al proprio interno una struttura di coordinamento (“costituita dal direttore dell’URP e delle analoghe strutture ove esistenti, dal direttore
dell’Ufficio Stampa e dal Portavoce se presente all’interno dell’amministrazione”) con
funzioni di programmazione, indirizzo e raccordo delle attività da realizzare. Si tratta di un “organismo” collettivo formalizzato al quale però non viene assegnata alcuna esplicita autorità formale. Entro il 30 novembre di ogni anno la struttura di coordinamento deve presentare, al vertice dell’amministrazione, il Piano di comunicazione che deve contenere: gli obiettivi e la strategia della comunicazione integrata (azioni di comunicazione interna, esterna, on line, pubblicitaria, ecc.); le azioni da attivare e i tempi di realizzazione; la scelta dei mezzi di diffusione e il budget; la pianificazione delle attività di monitoraggio e la valutazione dell’efficacia delle azioni (in itinere ed ex post). Il Piano dovrebbe tener conto delle dinamiche e degli strumenti necessari per la gestione della comunicazione (interna ed esterna), ed essere approvato (quindi formalmente legittimato) dal massimo organo (politico o tecnico) decisionale dell’amministrazione. In ogni caso, per rendere efficaci nei modi e nei tempi le azioni comunicative rivolte ai cittadini, la responsabilità gestionale delle azioni stesse deve essere, per quanto possibile, affidata in staff al vertice organizzativo dell’ente, in modo da poter incidere realmente nei meccanismi di funzionamento dell’organizzazione.
La direttiva chiarisce, nel dettaglio, compiti e strumenti dell’ufficio stampa, quale struttura deputata a gestire prioritariamente l’informazione verso i mass media
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attraverso: la redazione di comunicati riguardanti sia le attività dell’amministrazione e del suo vertice istituzionale sia quelle di informazione, promozione, lancio dei servizi; l’organizzazione di conferenze, incontri ed eventi stampa; la realizzazione di una rassegna stampa quotidiana o periodica, anche tramite gli strumenti informatici; il coordinamento e la realizzazione della newsletter istituzionale e di altri prodotti editoriali. La PA può procedere, nei limiti previsti dal bilancio, anche all’acquisto diretto di spazi sui mezzi di comunicazione di massa per specifiche campagne di comunicazione istituzionale. In tal senso, la “direttiva Frattini” ribadisce la necessità di creare appositi capitoli di bilancio presso le singole amministrazioni e indica la quota minima di investimenti in pubblicità, cui le amministrazioni sono tenute, nel 2% delle risorse alle stesse assegnate. L’art. 5 del D.L. 18 maggio 2012, n. 63, coordinato con la legge di conversione 16 luglio 2012 n. 103, stabilisce che, “ai fini della tutela del
pluralismo e dell’ottimizzazione della spesa pubblica per l’acquisto di spazi sui mezzi di comunicazione di massa relativi alle campagne di comunicazione istituzionale promosse dalle amministrazioni centrali dello Stato il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri fornisce, entro il 30 aprile di ogni anno, criteri ed indicazioni di riferimento per l’efficientamento della suddetta spesa, sulla base della rilevazione dei prezzi di acquisto effettuata dal Dipartimento stesso, tenuto conto delle informazioni e dei dati forniti dalle Amministrazioni entro il 31 gennaio di ogni anno”. Il comma 2 dell’art. 5, aggiunge: “Le amministrazioni centrali dello Stato possono procedere all’acquisto degli spazi, di cui al comma 1 del succitato D.L., nel rispetto dei criteri forniti dal Dipartimento e alle condizioni economiche previste dagli accordi quadro, di cui all’art. 11, L. 150/2000”. Le PP.AA. e
gli enti pubblici anche economici sono tenuti a dare comunicazione all’AGCOM delle somme impegnate per l’acquisto, ai fini di pubblicità istituzionale, degli spazi sui mezzi di comunicazione di massa relative a ciascun esercizio finanziario. La comunicazione va eseguita entro il 31 marzo di ogni anno in relazione alle spese dell’ultimo esercizio finanziario concluso, attraverso la posta elettronica e in conformità dei modelli telematici resi disponibili178. In periodo di campagne elettorali e referendarie, la legge
28/2000 (art. 9), stabilisce che: “Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino
alla chiusura delle operazioni di voto è fatto divieto a tutte le amministrazioni
178 La trasmissione dei modelli va effettuata anche nel caso in cui le PP.AA. o gli enti pubblici non
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pubbliche di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l’efficace assolvimento delle proprie funzioni”.
Gli uffici stampa, nel periodo interessato, sono tenuti ad inviare solo comunicati a carattere istituzionale, evitando dichiarazioni politiche e commenti di amministratori.
Con il “Testo Unico della radiotelevisione” (d.lgs. 177/2005) si registra un ulteriore assestamento delle quote da destinare ai mezzi di comunicazione, in particolare, per l’acquisto di spazi pubblicitari (dal 15% al 60%), disponendo una sorta di autonomia regionale nell’individuazione delle quote stesse (co. 5, art. 41) e attribuendo all’AGCOM, anche tramite i Corecom, la vigilanza sulla diffusione della comunicazione pubblica a carattere pubblicitario sui diversi mezzi di comunicazione di massa (co. 3, art. 41)179. Inoltre, il T.U. recepisce, rendendoli legge dello Stato, due
codici di autoregolamentazione: il “Codice di autoregolamentazione TV e minori” del 29 novembre 2002 e il “Codice di autoregolamentazione dell’informazione sportiva, denominato Codice media e sport” del 27 luglio 2007. La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri (28 settembre 2009), ribadisce la funzione della comunicazione, attraverso l’indicazione dei fini cui destinare le risorse finanziarie: “Le spese destinate
dalle Amministrazioni pubbliche per l’acquisto di spazi pubblicitari per fini di comunicazione istituzionale, sono quelle relative alle somme impegnate per l’acquisto, a titolo oneroso, di qualunque spazio atto a veicolare avvisi o messaggi attraverso l’utilizzo dei mezzi di comunicazione di massa, rivolto alla generalità dei cittadini, allo scopo di: a) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento; b) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione; c) favorire l’accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza; d) promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale; e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonché la conoscenza dell’avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi; f) promuovere l’immagine delle amministrazioni, nonché quella dell’Italia, in Europa e nel mondo, conferendo visibilità ad eventi di importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale”180.
179 Le comunicazioni delle PP.AA. sulla pubblicità istituzionale sono confluite nell’Informativa
economica di sistema, il contenitore di tutti i dati economici in possesso dell’Autorità, dovuti da tutti gli operatori del settore delle comunicazioni, strumento di analisi e controllo del mercato di riferimento.
180 Maria Pia Caruso, Agcom - Atti seminario “Gli amministratori locali e la comunicazione istituzionale -
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