Prima di procedere, nei successivi capitoli, all’analisi dell’attività e del ruolo delle fondazioni di origine bancaria nei sistemi di governance di pubblico interesse, appare opportuno proporre un richiamo al quadro normativo e funzionale di riferimento. Le fondazioni bancarie, infatti, costituiscono un soggetto particolare all’interno della più generale categoria delle fondazioni, anche in relazione agli interventi legislativi che si sono succeduti negli ultimi quindici anni e che hanno inciso in maniera significativa sul loro assetto.
Il legislatore ha effettuato, infatti, numerose modifiche dirette a disciplinare la composizione e la nomina degli organi fondamentali delle fondazioni di origine bancaria, le finalità perseguite, i rapporti con le istituzioni locali, la vigilanza e il controllo sul loro operato, le modalità gestionali ed organizzative.
Mentre la cosiddetta riforma Amato/Carli (legge 218/90 e relativi decreti attuativi) mirava sostanzialmente ad una privatizzazione formale degli istituti di credito, concentrandosi prevalentemente sull’assetto giuridico (la “trasformazione” in società per azioni), con gli interventi successivi il legislatore si è concentrato soprattutto sul ruolo strategico che le fondazioni bancarie ricoprono per il sistema economico.
Al fine di inquadrare l’attività e le caratteristiche istituzionali delle fondazioni di origine bancaria vengono di seguito riportati i principali provvedimenti normativi che nel corso degli anni, ne hanno modificato i tratti essenziali.
1. Legge Amato-Carli, n. 218/1990, e decreti delegati (d. lgs. 356/1990).
La legge Amato-Carli che ha istituito le fondazioni, prevede i seguenti passaggi:
costituzione di una società per azioni, da parte della fondazione;
conferimento dell’azienda bancaria a tale società, ricevendo in contropartita le azioni di quest’ultima, per un valore pari a quello del conferimento;
ricapitalizzazione e conseguente crescita dimensionale e competitiva delle banche, attraverso fusioni e incorporazioni, per favorire processi di concentrazione del sistema creditizio;
neutralità fiscale delle operazioni di fusione e scorporo effettuate.
Lo scorporo dell’attività bancaria della fondazione ha quindi definito due soggetti con ruoli e competenze differenti:
la banca, costituita nella forma della società per azioni, cui è affidata l’attività creditizia
la fondazione (inizialmente denominata ente conferente), organizzazione senza fine di lucro, titolare delle quote di capitale della banca, che persegue finalità di interesse pubblico.
L’ente conferente, a cui rimaneva la titolarità della partecipazione nella società esercente l’attività bancaria, aveva come oggetto principale della propria azione la gestione delle partecipazioni bancarie e finanziarie, svolgendo in sostanza una funzione di holding creditizia. E’ solo con il successivo decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, che viene introdotta la disciplina degli enti pubblici conferenti e sancito il loro ruolo di sviluppo locale. Il decreto in esame, infatti, individuava i principi generali a cui dovevano conformarsi gli statuti delle fondazioni di origine bancaria, precisando che “gli enti perseguono fini di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente nei settori della ricerca scientifica, dell’istruzione, dell’arte e della sanità. Potranno essere, inoltre, mantenute le originarie finalità di assistenza e di tutela delle categorie sociali più deboli. Gli enti possono compiere le operazioni finanziarie, commerciali, immobiliari e mobiliari (…) necessarie od opportune per il conseguimento di tali scopi”.
2. Legge Ciampi (461/1998) e connesso decreto legislativo attuativo 153/1999.
La legge 23 dicembre 1998, n. 4617 definiva alcune caratteristiche essenziali per le fondazioni:
7 “Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria”.
il perseguimento esclusivo di scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico;
l’assunzione, a seguito delle modifiche statutarie previste dai decreti delegati, di personalità giuridica privata con piena autonomia statutaria e gestionale;
la qualifica di enti non commerciali ai fini tributari, prevedendo, tuttavia, la perdita della medesima e il venir meno di specifici benefici fiscali qualora gli enti stessi non avessero provveduto a cedere la partecipazione di controllo nella società conferita entro un termine dato.
Il successivo d.lgs. 153/998 recepiva sostanzialmente le indicazioni contenute nella legge, tranne l’obbligo per la fondazione, previsto dal decreto, di cedere il controllo della banca conferitaria, mentre i principi contenuti nella legge delega sembravano prevedere solo una perdita dei benefici fiscali in caso di mantenimento del controllo.
Infatti, nelle disposizioni transitorie e finali (art. 25) del decreto in esame veniva previsto che la partecipazione di controllo nella società bancaria conferita potesse essere detenuta dalla fondazione per un periodo di quattro anni, più eventualmente per altri due, anche se, in tal caso l’ente avrebbe perso lo status di ente non commerciale. Decorso tale periodo l’autorità di vigilanza, sentita la fondazione e nei tempi ritenuti opportuni, in relazione alle condizioni di mercato ed all’esigenza di salvaguardare il patrimonio, avrebbe potuto provvedere alla dismissione.
L’art. 2, c. 1, definisce le fondazioni bancarie come soggetti dotati di personalità giuridica di diritto privato, senza fine di lucro, con piena autonomia statutaria e gestionale, riconducendole quindi alla tipologia delle fondazioni private disciplinate dal codice civile, cioè patrimoni destinati ad uno scopo. Le fondazioni “perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti”. Lo statuto individua i settori ai quali ciascuna fondazione indirizza la propria attività, comprendendo fra questi almeno uno dei Settori Rilevanti, “rappresentati dai settori della ricerca scientifica, dell’
istruzione, dell’arte, della conservazione e valorizzazione dei beni e delle attività
8 Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461.
culturali e dei beni ambientali, della sanità e dell’assistenza alle categorie sociali deboli”.
Completa la qualificazione degli enti come persone giuridiche di diritto privato, il divieto di “distribuire o assegnare quote di utili, di patrimonio ovvero qualsiasi altra forma di utilità economiche agli associati, agli amministratori, ai fondatori ed ai dipendenti”, divieto che qualifica le caratteristiche di un’azienda non profit.
Il decreto prevede la possibilità di esercitare imprese direttamente strumentali ai fini statutari, seppure solo per quel che riguarda le attività attinenti ai settori rilevanti; è inoltre prevista la possibilità di “detenere partecipazioni di controllo solamente in enti e società che abbiano per oggetto esclusivo l’esercizio di Imprese Strumentali”.
Il decreto stabilisce inoltre l’ordine di destinazione del reddito ed attribuisce all’autorità di vigilanza i poteri di determinare l’entità della riserva obbligatoria nonché l’ammontare minimo del reddito da destinare ai settori rilevanti.
Infine, estremamente importanti sono le indicazioni relative al sistema di governo interno delle fondazioni ed ai criteri di selezione degli amministratori. La norma prevede la configurazione a tre livelli degli organi istituzionali, distinguendo tra organi di indirizzo, di amministrazione e di controllo, allo scopo di un migliore esercizio delle competenze. In particolare, all’organo di indirizzo, che deve essere composto con un’adeguata e qualificata rappresentanza del territorio, con specifico riguardo agli enti locali, spetta la determinazione dei programmi, dell’attività e degli obiettivi della fondazione; all’organo di amministrazione spettano compiti di gestione, stimolo e impulso dell’attività della fondazione; l’organo di controllo, invece, ha responsabilità soprattutto sulla verifica legale dei conti.
L’adeguamento degli statuti non è imposto, ma è necessario per ottenere la personalità giuridica privata, con piena autonomia statutaria e gestionale.
Inoltre, è necessario tener conto, nell’ ambito dell’organo di indirizzo, delle necessità del territorio nel quale la fondazione opera e, soprattutto dovrà rispettarsi il criterio che vi sia l’apporto di persone che, per preparazione ed esperienza, abbiano la possibilità di contribuire efficacemente al conseguimento dei fini istituzionali. Per le fondazioni la cui operatività è territorialmente delimitata in ambito locale dai rispettivi statuti deve essere “assicurata la presenza negli organi collegiali di una
rappresentanza non inferiore al cinquanta per cento di persone residenti da almeno tre anni nei territori stessi”.
3. Articolo 11 legge 28 dicembre 2001, n. 448, (legge Finanziaria per il 2002).
Con l’approvazione dell’art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n, 448, si assiste ad un nuovo, profondo, cambiamento nella disciplina delle fondazioni bancarie, in relazione agli aspetti di mission, governance e modalità operative.
Innanzitutto la legge introduce il concetto di settori ammessi, nell’ambito dei quali la fondazione può scegliere, con cadenza triennale, un massimo di tre settori che diventano così rilevanti9: famiglia e valori connessi; crescita e formazione giovanile;
educazione, istruzione e formazione, incluso l’acquisto di prodotti editoriali per la scuola; volontariato, filantropia e beneficenza; religione e sviluppo spirituale;
assistenza agli anziani; diritti civili; prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica; sicurezza alimentare e agricoltura di qualità; sviluppo locale ed edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa; attività sportiva; prevenzione e recupero delle tossicodipendenze; patologia e disturbi psichici e mentali; ricerca scientifica e tecnologica; protezione e qualità ambientale; arte, attività e beni culturali.
Inoltre, si precisa che tali settori possono essere modificati con regolamento dell’autorità di vigilanza e che l’attività della fondazione deve essere effettuata operando in “rapporto prevalente con il territorio”.
Alle fondazioni bancarie vengono, cosi, assegnati nuovi ambiti di intervento, propri di soggetti istituzionali a ciò deputati, secondo una logica di sussidiarietà “invertita”, in cui sono gli enti territoriali che intervengono là dove non intervengono le fondazioni.
Il maggior legame con gli enti locali è testimoniato dai nuovi criteri per la nomina degli organi di indirizzo della fondazione, tesi a rafforzare la rappresentanza degli enti territoriali. La modificazione introdotta, eliminando l’iniziale previsione di fare concorrere tutte le diverse componenti del territorio in misura equilibrata, attribuisce nell’organo di indirizzo, una presenza prevalente degli organi territoriali, a danno delle espressioni della società civile.
9 Il numero dei settori rilevanti è stato successivamente elevato a cinque dal D.L. 30 settembre 2003, n.
269 coordinato con la Legge di conversione n. 326/2003.
Infine, in relazione all’impiego del patrimonio, ad una prima bozza del regolamento che prevedeva per le fondazioni di investire almeno il 10 per cento in infrastrutture, nel decreto 217/02 si parla di investimenti finalizzati allo sviluppo del territorio.
4. Sentenza della Corte Costituzionale del 29 settembre 2003, n. 301.
La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, della legge 448/2001 dove si precisa che i settori indicati possono essere modificati con regolamento dell’Autorità di vigilanza. Incostituzionale è dichiarato anche l’art. 11, comma 4, primo periodo, della legge 448/2001, dove si stabilisce che nell’organo di indirizzo vi sia “una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all’articolo 114 della Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi “in base agli articoli 1 17 e 118 della Costituzione (Regioni, Province e Comuni)”, anziché una “una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, pubblici e privati, espressivi delle realtà locali”.
5. D.M. 18 maggio 2004, n. 150
Il D.M. n. 150, “Regolamento della disciplina delle fondazioni bancarie”, tenendo conto delle sentenze della Corte Costituzionale, stabilisce che:
la scelta dei settori rilevanti viene effettuata nello Statuto della fondazione, o in altro deliberato dell’organo della fondazione a ciò competente, secondo lo statuto;
la fondazione può definire, per la sua attività, specifici ambiti territoriali, che non devono necessariamente coincidere con quello di riferimento della stessa;
gli statuti delle fondazioni prevedono che l’organo di indirizzo sia composto da una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, pubblici e privati, espressivi delle realtà locali.
Con questo Regolamento che, sulla base delle sentenze della Corte Costituzionale, modifica l’articolo 11 della Legge Finanziaria per il 2002, può considerarsi conclusa la disamina dei principali provvedimenti normativi ad oggi realizzati
Complessivamente le fondazioni di origine bancaria operanti in Italia sono 88 e, sebbene siano maggiormente concentrate nel nord del paese, sono ampiamente diffuse su tutto il territorio nazionale (cfr. figura 2.1).
Figura 2.1: Localizzazione geografica delle fondazioni di origine bancaria
Fonte: ACRI (2008)
L’attività di queste istituzioni grant-making viene annualmente rendicontata dall’Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane (ACRI)10. Secondo gli ultimi dati disponibili (ACRI, 2008), al 31 dicembre 2006 il patrimonio contabile complessivo delle fondazioni di origine bancaria ammontava a 47,1 miliardi di euro. Nel corso dello stesso anno le fondazioni hanno erogato complessivamente 1.594,3 milioni di euro,
10 Fondata nel 1912, l’ACRI è l’associazione che rappresenta le Casse di Risparmio S.p.A. e le Fondazioni di origine bancaria.
attraverso 28.850 interventi11. L’attività erogativa ha, quindi, visto un significativo incremento rispetto al 2005 sia con riferimento all’importo totale delle erogazioni (in crescita del 16%) che al numero di iniziative sostenute (con un aumento del 13,6%).
Nello stesso periodo sono cresciuiti anche l’importo medio dei finanziamenti concessi (passato da 54.000 euro a 55.046 euro) e il numero medio di progetti finanziati da ciascuna fondazione (288 nel 2005 e 328 nel 2006).
L’attività istituzionale si concentra per la parte maggiore nelle erogazioni annuali che rappresentano l’89,3% del totale erogato e riguardano il 97% dei progetti finanziati. La seguente tabella rappresenta la distribuzione delle erogazioni per classi di importo.
Tabella 2.4: Le erogazioni delle fondazioni bancarie per classi di importo (%)
2005 2006 Classi di importo delle erogazioni Importo (%) Numero (%) Importo (%) Numero (%)
oltre 500.000 euro 44,2 2,6 50,6 3,9
da 250.000 a 500.000 euro 14,8 2,3 12 2,2
da 100.000 a 250.000 euro 14,9 4,9 12,9 4,5
da 25.000 a 100.000 euro 16,4 16,4 15,2 16
da 5.000 a 25.000 euro 7,8 31,2 7,4 30,6
fino a 5.000 euro 2 42,7 1,8 42,8
Fonte: Acri (2008)
Per quanto riguarda la destinazione funzionale degli interventi, fra i venti settori di attività ammessi dalla legge12, sette sono quelli nei quali si concentra la maggior parte delle risorse erogate:
11 L’importo sopra riportato comprende anche gli accantonamenti ai fondi speciali per il volontariato previsti a norma dell’art. 15 della L. 266/1991, pari a 82,2 milioni di euro, e gli importi stanziati dalle fondazioni bancarie per l’attuazione del cosiddetto “progetto Sud”, pari complessivamente a 79,8 milioni di euro.
12 D.lgs. 17/5/1999 n. 153, art. 2, comma 2: Famiglia e valori connessi; crescita e formazione giovanile;
educazione, istruzione e formazione, incluso l’acquisto di prodotti editoriali per la scuola; volontariato, filantropia e beneficenza; religione e sviluppo spirituale; assistenza agli anziani; diritti civili; prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica; sicurezza alimentare e agricoltura di qualità; sviluppo locale ed edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa; attività sportiva; prevenzione e recupero delle tossicodipendenze; patologie e
1. Arte, attività e beni culturali (30,7%). In questo settore i principali interventi sono dedicati alla conservazione e valorizzazione dei beni archeologici, al sostegno di produzioni artistiche e letterarie, al supporto di musei, biblioteche ed archivi.
2. Volontariato, filantropia e beneficenza (16,8%). Le azioni prioritarie sono rivolte a sostenere altri enti filantropici (quali le fondazioni di comunità) o organizzazioni di volontariato. Significativi sono anche gli accantonamenti per i fondi speciali per il volontariato.
3. Educazione, istruzione e formazione (11,5%), che spazia dall’istruzione primaria, all’istruzione superiore e all’istruzione professionale e degli adulti.
4. Ricerca (10,8%), che sostiene soprattutto le attività nel campo medico e delle scienze naturali.
5. Salute pubblica (9,9%), settore di intervento all’interno del quale oltre tre quarti delle risorse sono devolute a strutture ospedaliere.
6. Assistenza sociale (9,2%), che supporta principalmente le attività dei servizi sociali e quelle di protezione civile.
7. Sviluppo locale (6,2%), che comprende iniziative eterogenee volte ad attivare e/o rafforzare processi di sviluppo sul territorio di riferimento.
Infine, in relazione alla natura giuridica dei destinatari delle erogazioni, nel 2006 le fondazioni di origine bancaria hanno devoluto il 61,4% degli importi erogati riservando, il restante 38,6%, a soggetti di natura pubblica.
disturbi psichici e mentali; ricerca scientifica e tecnologica; protezione e qualità ambientale; arte, attività e beni culturali; realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità.