La Francia e la procedure accélérée

Prendendo in considerazione la Francia, il procedimento legislativo è regolato in larga parte dalla Costituzione60_{, oltre che dai regolamenti parlamentari, e si compone} di tre fasi: il deposito di una proposta di legge61_{, l’esame parlamentare e la} promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, dopo l’eventuale pronuncia del Conseil constitutionnel62 _{circa la sua conformità alla Costituzione. Il testo}

58 _{Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, J.O.R.F. n° 0171 du 26} juillet 2015, 12735. Per un approfondimento sui contenuti di questa legge, si veda Cap. III.

59 _{Counter-Terrorism and Security Act 2015, c. 6. Su di esso si veda, per tutti, il contributo} di J.BLACKBOURN, C.WALKER,Interdiction and Indoctrination: The Counter-Terrorism and Security Act 2015, in 79 Modern Law Review, 2016, 840 ss.

60 _{Cost. Fr. 1958, Titolo V. Si prende qui in considerazione il procedimento per} l’approvazione delle leggi ordinarie, lasciando fuori quelli per le leggi costituzionali e per le leggi organiche.

61 _{Quando quest’ultimo è di iniziativa governativa, esso è depositato previo parere del} Consiglio di Stato. V. art. 39 Cost. Fr. 1958. Sul tema, P.G. LUCIFREDI,P.COSTANZO,

Appunti di diritto costituzionale comparato. Il sistema francese, Milano, Giuffrè, 2004, 83

ss.

62 _{Per i casi in cui la pronuncia del Conseil Constitutionnel in via preventiva è obbligatoria} e quelli in cui essa avviene solo su richiesta di determinati soggetti, si veda l’art. 61 della Costituzione francese.

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depositato deve essere esaminato da entrambi i rami del Parlamento, affinché si arrivi a votare un testo identico (navette)63_.

La navette può essere interrotta dal Governo dopo due letture, ossia dopo che sia l’Assemblée Nationale sia il Sénat hanno esaminato il testo due volte ciascuno. Qualora si scelga di interrompere la navette, il Primo ministro chiede la convocazione di una Commissione paritetica (nel prosieguo CMP, acronimo di Commission mixte paritaire). La CMP è incaricata di redigere un testo di compromesso degli articoli rispetto ai quali i due rami del Parlamento non sono riusciti a raggiungere un accordo. In caso di mancato raggiungimento di un compromesso anche dopo l’esperimento di tale procedura, il Governo può demandare il testo ad entrambe le assemblee per un’ulteriore lettura, chiedendo poi, in ultima istanza, all’Assemblea Nazionale di deliberare in via definitiva64_.

Quanto alle tempistiche, la Costituzione prescrive che tra il deposito di un progetto di legge e la sua discussione in assemblea non devono passare meno di sei settimane. Tra la trasmissione del testo alla seconda assemblea e la discussione nell’ambito di quest’ultima non devono passare meno di quattro settimane.

Oltre a questo iter, che potrebbe essere definito “ordinario”, la Costituzione francese prevede anche la procédure accélérée65_{. La procedura accelerata può essere} utilizzata, come dice laconicamente l’art. 45 della Costituzione francese, in casi di “urgenza”. I regolamenti dei due rami del Parlamento non contribuiscono a colorare di significato questo sostantivo66_.

La decisione di utilizzare la procedura accelerata spetta al Governo, ma la Conferenza dei presidenti di entrambi i rami del parlamento può opporsi. Qualora si oppongano entrambe le Conferenze dei presidenti, non è possibile utilizzare la procedura accelerata.

L’impiego di questo iter ha due principali effetti. Da un lato, contrae la navette. Dall’altro, abbrevia i tempi. Quanto al primo aspetto, il Primo ministro può richiedere la convocazione della CMP dopo una sola lettura da parte di ciascuna camera, invece che dopo due letture. Con riguardo alla tempistica, invece, viene meno l’applicabilità dei termini dilatori di sei e quattro settimane.

Lungi dall’essere utilizzata nei soli casi di “urgenza” previsti – ma non tipizzati – dalla Costituzione, la procedure accélérée è stata definita come «la règle dans

63 _{Di norma, l’esame avviene prima in commissione e poi, a seguito di iscrizione} all’ordine del giorno, nel corso di una seduta pubblica dell’aula.

64 _{Elemento di bicameralismo imperfetto. V. sulla procedura legislativa, P.COSTANZO,}

La “nuova” Costituzione della Francia, Torino, Giappichelli, 2009, 268 ss.

65 _{Art. 45, Cost. Fr. 1958.}

66 _{Nello specifico, si occupano della procedura accelerata l’art. 24-bis del Regolamento} del Senato francese e l’art. 102 del Regolamento dell’Assemblea nazionale.

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l’organisation des débats parlementaires»67_{. Pertanto, non appare peculiare il fatto} che, in una circostanza quale la lotta al terrorismo internazionale, se ne faccia largo utilizzo. Tuttavia, le ripercussioni della marginalizzazione del dibattito parlamentare in questo delicato settore, più che in altri, devono essere prese in considerazione.

Nel caso della Loi 2015-912, che prevede un’ampia riforma dei servizi di sicurezza, la presentazione del progetto di legge è avvenuta il 19 marzo 2015; il testo definitivo è stato adottato il 24 luglio dello stesso anno. Nel frattempo, sul progetto di legge è stata richiesta la pronuncia in via preventiva del Conseil Constitutionnel68_, che ha ritenuto legittima la quasi totalità degli aspetti dello stesso, con l’eccezione di alcune disposizioni relative ai poteri del Primo ministro69_{. Nella relazione di} accompagnamento al progetto di legge, non si trova alcun riferimento alle motivazioni che hanno indotto il Governo all’utilizzo della procedure accélérée70_. La debolezza dell’utilizzo di questo procedimento legislativo nel caso di specie si rinviene anche nel fatto che la legge in questione non si limita a porre misure puntuali e urgenti per reagire ad una situazione di fatto. Al contrario, essa dispone una riforma organica dei servizi di intelligence, destinata ad avere carattere permanente fino ad eventuale modifica.

Nel caso francese, la vaghezza delle disposizioni, tanto quelle costituzionali quanto quelle presenti nei regolamenti assembleari, ha aperto la strada all’uso di una procedura, specificamente pensata per situazioni “eccezionali”, anche in casi che non presentano una vistosa urgenza. Se, da un lato, appare urgente contrastare la minaccia terroristica internazionale, dall’altro una riforma così articolata dell’intelligence non può essere sottoposta alle stesse condizioni emergenziali e necessiterebbe di una più elaborata discussione parlamentare.

Si rileva che il fatto di legiferare congiuntamente su riforme strutturali e su aspetti riguardanti misure di contrasto al terrorismo internazionale non rappresenta pratica

67 _{Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des} institutions de la Ve République, Une Ve _{République plus démocratique, Paris, Fayard, 2007.}

68 _{Conseil Constitutionnel, déc. n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015. K.ROUDIER,Le}

Conseil Constitutionnel face à l’avènement d’une politique securitaire, in Les Nouveaux Cadeaux du Conseil Constitutionnel, 2/2016, 37 ss.

69 _{Più nello specifico, le disposizioni stralciate permettevano ai servizi di intelligence di} fare uso di tecniche di sorveglianza assai intrusive con la sola autorizzazione del Primo Ministro, a prescindere da qualsiasi coinvolgimento di un’autorità amministrativa indipendente. V. amplius Cap. III.

70 _{Per di più, non era ancora neanche stato attivato l’état d’urgence, cosa che avverrà per} la prima volta dopo gli attentati di Parigi del novembre 2015. È da notare, ad ogni modo, che il progetto viene presentato poco dopo gli attentati del gennaio 2015, che, pur non avendo dato vita alla proclamazione di uno stato di urgenza, potrebbero essere considerati come giustificazione implicita dell’urgenza. V. C.JOURNÈS,Chronique de police et de sécurité, in Revue de science criminelle et droit penal comparé, 4/2015, 961 ss.

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di buona legislazione e può portare a conseguenze di più ampia portata. Si tratta di un esempio di come la violazione di norme di drafting, apparentemente vizio di carattere procedurale, possa avere ripercussioni rilevanti e sul bilanciamento tra poteri dello Stato, nonché, in ultima analisi, anche sui diritti fondamentali dei cittadini71_.