5. Terrorismo e scambio transnazionale di dat
5.2. Il Terrorist Finance Tracking Program
In tema di scambio transnazionale di dati ai fini di prevenzione e contrasto di reati terroristici, bisogna prendere in considerazione un ulteriore strumento che permette lo scambio di dati afferenti alle transazioni finanziarie. Si tratta del c.d. SWIFT agreement, conseguente all’impiego, da parte del Dipartimento del Tesoro statunitense, del Terrorist Finance Tracking Program (TFTP). Esso è un programma – originariamente segreto – adottato dagli Stati Uniti poco dopo gli attentati del 2001 e rivelato nel 2006 dal New York Times177. Dopo tali rivelazioni, si viene a scoprire che i servizi di intelligence statunitensi hanno accesso ai dati delle transazioni finanziari collocati nel database SWIFT178.
Lo scandalo che segue a tali rivelazioni dipende dal fatto che il TFTP potrebbe violare gli standards europei in tema di privacy delle transazioni finanziarie179, tra l’altro all’insaputa, fino a quel momento, dell’opinione pubblica. Il principale motivo di violazione scaturirebbe dalla possibilità, per l’intelligence statunitense, di procedere a queste operazioni a prescindere da alcuna autorizzazione ottenuta con warrant180.
177 E. Lichtblau, J. Risen,Bank Data Is Sifted by U.S. in Secret Block Terror, New York Times (June 23, 2006), https://www.nytimes.com/2006/06/23/washington/23intel.html.
178 Society for Worldwide Interbank Financial Transactions, avente sede a Bruxelles e con il ruolo di stabilire standard comuni per le transazioni finanziarie che avvengono a livello internazionale.
179 S.KIERKEGAARD,US war on terror EU SWIFT(ly) signs blank cheque on EU data, in 27 Computer Law & Security Review, 2011, 451 ss.
180 Nel sistema statunitense, ciò è possibile in quanto, alla luce della sentenza United
States v. Miller, cit., ai dati provenienti dalle transazioni finanziarie si applica la third-party doctrine. Pertanto, essi non rientrerebbero nell’ambito di applicazione del Quarto
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Per regolamentare l’accesso, da parte dei servizi segreti statunitensi, ai dati bancari relativi a milioni di transazioni, l’Unione europea conclude, nel giugno 2007, un accordo che permette agli Stati Uniti di perpetuare tale pratica, ma con la clausola che essa venga impiegata solo a fini di antiterrorismo. L’accordo deve essere rinegoziato nel 2009, a causa di alcune modifiche nel sistema SWIFT181.
Nel frattempo, è entrato in vigore il Trattato di Lisbona, che affida al Parlamento europeo il potere di approvare in via definitiva gli accordi internazionali tra l’Unione e i Paesi terzi. Il Parlamento europeo rifiuta tale approvazione in quanto l’accordo non garantirebbe adeguati rimedi in caso di applicazione illegittima delle misure in esso contenuto e permetterebbe la sorveglianza massiva e indiscriminata di chiunque proceda ad una transazione bancaria. Perciò l’accordo non entra in vigore e viene ulteriormente rinegoziato.
Una seconda versione dell’accordo entra in vigore nel luglio 2010. Sebbene in esso si intravedano migliori garanzie per l’accesso dei cittadini europei ad un rimedio giurisdizionale in caso di violazioni derivanti dall’applicazione delle misure, non viene posto rimedio al sistema “massivo” di sorveglianza, sulla scorta della considerazione che tale approccio costituisce l’essenza stessa del sistema, il quale perderebbe la propria efficacia nel caso in cui venisse imposto un funzionamento diverso182. Differentemente dalla versione precedente, il testo dell’accordo prevede un ruolo più pronunciato di Europol, che ha il compito di verificare volta per volta se i dati richiesti dagli Stati Uniti siano effettivamente necessari per combattere il terrorismo e il suo finanziamento183. Europol può rifiutare il trasferimento dei dati qualora non ravvisi questa necessità.
Emendamento e qualsiasi intrusione da parte del Governo in questo tipo di transazione è possibile senza l’ottenimento di un warrant.
181 K.E. BOON,A.HUQ,D.C. LOVELACE (eds.), U.S. Approaches to Global Security
Changes, Oxford, Oxford University Press, 2012, 408
182 K.E. BOON, A. HUQ, D.C. LOVELACE (eds.), op. cit., 408. Per i dettagli di funzionamento dell’accordo entrato in vigore nel 2010, si veda S.KIERKEGAARD,op. cit.,
457 ss.
183 V., per l’approccio eurounitario al finanziamento del terrorismo, la c.d. saga Kadi, in cui la Corte di giustizia si è pronunciata sulla legittimità dei regolamenti adottati dalla Comunità per combattere il finanziamento. V. M.ABELJ,F.FONTANELLI,G.MARTINICO
(eds.), Kadi on Trial: A Multifaceted Analysis of the Kadi Trial, London-New York, Routledge, 2014; G. DELLA CANANEA,Global Security and Procedural Due Process of Law Between the United Nations and the European Union: Yassin Abdullah Kadi & Al Barakaat International Foundation v. Council, in 15 Columbia Journal of European Law, 2009, 511
ss. V. anche D.DEL VESCOVO,Il principio della effettività della tutela giurisdizionale: alla ricerca del difficile equilibrio tra lotta al terrorismo e tutela dei diritti fondamentali, in Nomos, 1/2018, 1 ss.
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Differentemente da quanto detto in relazione agli accordi PNR, l’accordo SWIFT non è mai stato impugnato né il Parlamento europeo, prima di determinarne la definitiva entrata in vigore, lo ha sottoposto al giudizio della Corte di giustizia. La versione entrata in vigore nel 2010 è attualmente vigente e regola il trasferimento verso gli Stati Uniti dei dati afferenti alle transazioni finanziarie. Nel gennaio 2017, viene pubblicato il quarto rapporto congiunto, a cura delle autorità dell’Unione e di quelle statunitensi, relativo all’implementazione dell’accordo, che contiene considerazioni di carattere sostanzialmente positivo sul suo funzionamento e sulle garanzie contenute in esso184.
In linea generale, si può osservare che l’accordo SWIFT potrebbe porre problemi di compatibilità con la giurisprudenza della Corte di giustizia, soprattutto se si tiene in considerazione la posizione che quest’ultima ha fatto propria nel parere sull’accordo PNR tra l’Unione e il Canada. Un esempio è dato dall’approccio dell’accordo SWIFT ai dati sensibili. La loro raccolta e conservazione è resa possibile, ma alla sola condizione che gli Stati Uniti, in tal caso, adottino procedure idonee a tenere conto «del loro carattere particolarmente sensibile». Si tratta, evidentemente, di una clausola di mero stile185, che lascia ampia discrezionalità alle autorità statunitensi.
Negli anni in cui l’accordo è stato concluso, le istituzioni europee stavano negoziando, in parallelo, anche l’accordo PNR con gli Stati Uniti e quello con l’Australia. In entrambi i casi, si intravede un certo cedimento rispetto all’approccio statunitense, che tende a venire legittimato e, spesso, semplicemente “ratificato” dall’Unione europea. Uniche forze “centrifughe” rispetto a tale trend appaiono essere rappresentate dal Parlamento europeo e dalla Corte di giustizia. Il ruolo di entrambi è incrementato dopo il Trattato di Lisbona. Con riferimento alla Corte, tale accrescimento delle proprie funzioni sembra averle confermato un ruolo “para- costituzionale”; il Parlamento, poi, sembra meglio esplicare un orientamento volto al bilanciamento della sicurezza con i diritti. Ciò si contrappone all’approccio talvolta maggiormente securitario – o, talvolta, potenzialmente determinato da una minore “forza contrattuale” rispetto alle istituzioni degli Stati terzi – del Consiglio e della Commissione.
184 COM(2017) 31 final.
185 O, se si vuole, di una clausola estremamente vaga: l’accordo SWIFT pare avere in comune con gli strumenti giuridici per la gestione dei dati PNR il problema della vaghezza del drafting.
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