Misure antiterrorismo ed emergenza La dinamica Legislativo-Esecutivo nel caso britannico e in quello francese

Si è osservato nel Capitolo precedente7 _{come sia l’ordinamento britannico sia quello} francese siano giunti, attraverso varie dinamiche, all’attivazione di disposizioni, presenti nel diritto nazionale, volte a regolare stati di eccezione. È allora necessario vedere come si siano atteggiate nel concreto queste misure, al fine di dare una valutazione circa lo “sbilanciamento” nei confronti dell’Esecutivo di cui esse sono state foriere.

Partendo dal contesto britannico, la deroga rispetto ad alcuni diritti garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (nel prosieguo, CEDU o Convenzione) e dallo Human Rights Act 1998 vengono attuate misure in cui il ruolo dell’Esecutivo è assai pronunciato. La funzione del Parlamento, in questo contesto, è meramente “di facciata”. In altre parole, esso ha fatto poco più che offrire all’Esecutivo uno “scudo formale”, quello della legge, dal quale trarre la legittimazione per le proprie azioni. Infatti, l’Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 (nel prosieguo ATCSA) si caratterizza per l’utilizzo di clausole molto vaghe, che lasciano al Governo e all’apparato amministrativo un’amplissima discrezionalità8_.

Ciò è visibile nel meccanismo di certification di stranieri sospettati di costituire un pericolo per la pubblica sicurezza9_{. La Parte IV (poi abrogata ad opera del}

Prevention of Terrorism Act 2005) dell’ATCSA permette la custodia cautelare sostanzialmente illimitata di soggetti non aventi cittadinanza britannica e sospettati di terrorismo. La sez. 23 della legge in esame, in effetti, si limita ad affermare che «[a] suspected international terrorist may be detained» su decisione dell’Home

7 _{V. Cap. I del presente lavoro.}

8 _{Sui risvolti “sostanziali” del drafting c.d. formale, A.VEDASCHI, Istituzioni europee e}

tecnica legislativa, Milano, Giuffrè, 2001, 71.

9 _{V. H. FENWICK,The Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001: A Proportionate}

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Secretary, eventualmente soggetta ad un controllo, solo successivo, di carattere semi-giurisdizionale10_.

Due notazioni meritano considerazione. In primo luogo, preme rilevare che all’Home Secretary viene lasciato un vero e proprio blanque cheque circa la decisione di adottare questa decisione nei confronti dello straniero. Tale risultato è possibile grazie al carattere vago e impreciso della clausola legislativa attributiva del potere11_.

In secondo luogo, l’esclusione dell’organo giurisdizionale, che non interviene ad autorizzare queste misure, va di pari passo con il ruolo marginale dell’assemblea rappresentativa, che si limita a porre disposizioni generiche e poco incisive.

Da una prospettiva più generale, poi, pur essendo stato il controverso meccanismo in esame abrogato, a seguito di decisione della House of Lords che ha attuato una forte moral suasion sul Legislatore britannico12_{, lo sbilanciamento a} favore dell’Esecutivo reso possibile da un drafting legislativo vago ha continuato costantemente a caratterizzare la legislazione antiterrorismo britannica, anche dopo la cessazione della deroga ai sensi dell’art. 15 CEDU13_{. Un esempio recente può} essere rinvenuto nell’attuale legislazione che dispone la privazione della cittadinanza in tutti quei casi in cui l’Home Secretary ritiene la misura «conducive to the public good»14_{. Si tratta di una clausola “vuota”, che l’Esecutivo può riempire a proprio} piacimento15 _{e che è stata usata, nella prassi, per la privazione di cittadinanza di}

10 _{L’organo che esercita questo controllo è la SIAC (Special Immigration Appeal} Commission), che ha una composizione non del tutto giurisdizionale e in parte dipendente dall’Esecutivo. Su questo organo, M.JIMENO-BULNES,After September 11th: The Fight Against Terrorism in National and European Law. Substantive and Procedural Rules: Some Examples, 10 European Law Journal, 2004, 235 ss., spec. 242.

11 _{Come correttamente rilevato da H.FENWICK,op. cit., vi è anche, per alcuni passaggi} della procedura di privazione della libertà personale, una vera e propria carenza di disposizioni.

12 _{Si tratta della sentenza, già richiamata in altre parti del presente lavoro, A. and other v.}

Secretary of State for the Home Department, [2004] UKHL 56. Le censure rispetto alle quali

la House of Lords ha dichiarato la non conformità dell’ATCSA alla Convenzione – e, quindi, allo Human Rights Act – sono totalmente diverse dall’eccesso di discrezionalità dell’Esecutivo. Cfr., sul tema, il Cap. I del presente lavoro.

13 _{Avvenuta nel 2004.}

14 _{Immigration Act 2014. Si veda, sul punto, C. WALKER,Citizenship deprivation and}

cosmopolitanism (forthcoming); J.KERR,Deprivation of citizenship, the Immigration Act 2014 and discrimination against naturalized citizens, 32 Journal of Immigration, Asylum and Nationality Law, 2018, 103 ss.

15 _{Un parallelismo può essere evidenziato con la recente legislazione italiana che} disciplina la privazione della cittadinanza per soggetti condannati per reati terroristici. Qui, il Ministro dell’Interno ha, a fronte di una condanna per questo reato, discrezionalità di disporre la privazione della cittadinanza. D.l. 4 ottobre 2018, n. 113, conv. l. 1 dicembre 2018, n. 132.

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individui nei cui confronti sussistevano elementi indiziari di terrorismo non sufficientemente forti da poter procedere sul piano penale16_.

Spostando l’attenzione sull’ordinamento francese, dopo la proclamazione dell’état d’urgence nel novembre 2015, durato peraltro circa due anni17_{. L’état}

d’urgence, che è regolato dalla loi 1955-38518_{, vede la prevalenza dell’Esecutivo fin} dal momento della dichiarazione. L’art. 2 della legge dispone che lo stato d’urgenza sia dichiarato dal Consiglio dei ministri con proprio decreto e che una legge formale intervenga solo ai fini della sua eventuale proroga19_{. Durante lo stato d’urgenza, tutte} le misure per fare fronte alle circostanze emergenziali sono prese dal Governo, mentre l’Assemblée Nationale e il Sénat sono destinatari di un obbligo di informazione ai fini dell’esplicazione di un’attività di controllo.

Nel quadro di tali misure, un potere rilevante viene assegnato ai prefetti, che possono disporre, di propria iniziativa, la privazione o limitazione della libertà personale. Nell’ambito delle dichiarazioni d’urgenza attuate per far fronte alla minaccia terroristica internazionale, questo potere è stato ampiamente utilizzato. Rileva, nello specifico, il regime delle zones de protection ou de sécurité (nel prosieguo ZPS)20_{. La distinzione tra zones de protection e zones de sécurité non è} mai stata del tutto chiarita. In entrambi i casi, si tratta di misure di polizia amministrativa che permettono di limitare l’entrata o l’uscita di determinate persone da un certo ambito territoriale delimitato dal prefetto. Con la prima dichiarazione di état d’urgence vengono istituite almeno cinquanta ZPS.

Nel 2017, la disciplina delle ZPS, contenuta all’art. 5, co. 2 della loi 1955-385, viene sottoposta al Conseil Constitutionnel perché si pronunci sulla sua costituzionalità21_{. Quest’ultimo dichiara l’incostituzionalità della norma, fondando} la propria decisione proprio sull’eccessiva discrezionalità dell’Esecutivo nell’intervenire sulla libertà di movimento delle persone, che deve essere considerata una componente della libertà personale22_{, in assenza di una legge che ne disciplinasse} in maniera compiuta i dettagli.

16 _{Si veda, fra i più recenti, il caso di Shamima Begum, “sposa dell’ISIS” privata della} nazionalità britannica. Per un’analisi, W.T.WORSTER,European Union Citizenship and the

Unlawful Denial of Member State Nationality, in

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3459635, 8-10-2019. 17 _{V. Cap. I e Cap. III del presente lavoro.}

18 _{Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.}

19 _{In particolare, dopo dodici giorni dalla dichiarazione dello stato d’urgenza da parte del} Governo, o esso viene prorogato dalle Camere oppure cessa di avere qualsiasi tipo di effetto.

20 _{Previste, originariamente, dall’art. 5, co. 2, della loi 1955-385.}

21 _{Viene sollevata una question prioritaire de constitutionnalité dal Consiglio di Stato,} che era stato adito dal tribunale amministrativo di Lille.

22 _{La giurisprudenza costituzionale francese collega la c.d. liberté d’aller et venir agli artt.} 2 e 4 della Dichiarazione del 1789. V. décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003.

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La dichiarazione di incostituzionalità non ha risolto pienamente il problema della discrezionalità delle autorità amministrative francesi nella predisposizione di misure limitative delle libertà fondamentali, che è addirittura aggravato da quando, cessato l’état d’urgence, molte sue misure sono state trasposte nell’ambito del diritto ordinario ad opera della loi 2017-51023_.

Si deve notare come, sia nell’ordinamento inglese sia in quello francese, anche la cessazione del quadro emergenziale formale non abbia portato a vere e proprie modifiche dello sbilanciamento di poteri instauratosi in costanza dello stesso. Pertanto, l’attivazione della clausola emergenziale in tempi di terrorismo internazionale ha lasciato, in entrambi gli ordinamenti, una “traccia”, che le successive leggi, pur approvate in momenti di formale ordinarietà, hanno faticato a cancellare compiutamente.

2.2. Legislazione antiterrorismo e drafting: l’utilizzo delle sunset clauses e di