2. Misure antiterrorismo tra Legislativo ed Esecutivo
2.2. Legislazione antiterrorismo e drafting: l’utilizzo delle sunset clauses e di tecniche equivalent
2.3.2. Il Regno Unito e la fast-track procedure
Spostandosi sul versante britannico, pare opportuno presentare sinteticamente il funzionamento delle procedure legislative nell’ambito del Parlamento britannico72. In ciascuna Camera, il procedimento legislativo si articola in tre letture. A titolo esemplificativo, si pensi ad un progetto di legge (bill) presentato prima alla House of Lords. La prima lettura è una mera formalità, durante la quale viene letto il titolo del progetto di legge ed esso viene stampato.
La prima occasione, per i membri della Camera alta, di discutere il progetto si ha durante la seconda lettura, nella quale si discutono i principi chiave e le finalità del progetto di legge.
Esaurita la seconda lettura, inizia il c.d. committee stage, nel quale una commissione ristretta prende in esame nel dettaglio il testo e apporta eventuali emendamenti. Non vi sono regole fisse circa la durata di queste fasi, ma la prassi mostra che il committee stage dura solitamente un massimo di otto giorni e ha inizio circa due settimane dopo la seconda lettura.
Dopo quattordici giorni dal committee stage, si passa al report stage, che si svolge in aula. In questa fase, si ha una lettura dettagliata del testo con gli emendamenti apportati, se del caso, in commissione. Tutti i membri della House of Lords possono votare su qualsiasi emendamento.
Si va poi alla terza lettura, che costituisce l’ultima occasione a disposizione dei Lords per apportare emendamenti al progetto73.
71 Sul rapporto fra drafting normativo e diritti fondamentali, P. COSTANZO,Tecniche
normative e tutela dei diritti fondamentali, in A.RUGGERI,L.D’ANDREA,A.SAITTA, G. SORRENTI (a cura di), Tecniche di normazione e tutela giurisdizionale dei diritti
fondamentali, Torino, Giappichelli, 2007, 15 ss. In parallelo, per una riflessione sugli stessi
aspetti, ma in chiave di sicurezza e con riferimento all’ordinamento italiano, vedasi ID.,I decreti-legge in materia di sicurezza e il decreto legge sull’Election-Day, in R.ZACCARIA,
Aspetti problematici nella evoluzione delle fonti normative, Roma, Camera dei Deputati,
2008, 123 ss.
72 Per approfondimenti sulle procedure parlamentari britanniche, v. P. EVANS (ed.),
Essays on the History of Parliamentary Procedure: In Honour of Thomas Erskine May,
Oxford, Hart Publishing, 2017. V., inoltre, G.CARAVALE,Il bicameralismo britannico nel duemila, in Quaderni costituzionali, 3/2000, 545 ss.
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Dopo la terza lettura, il progetto passa all’altra Camera (nell’esempio di specie, la House of Commons). Anch’essa procede con il sistema delle tre letture, la seconda e la terza intervallate dal committee stage e dal report stage. Il committee stage nella House of Commons si caratterizza per la possibilità, che si concretizza invero molto raramente, che la commissione sia formata dal plenum dell’aula.
Dopo il report stage, si ha la terza lettura, nel cui ambito la House of Commons, diversamente dalla House of Lords, non può più apportare emendamenti. L’aula può solo approvare o rigettare il testo in terza lettura.
Successivamente, il progetto di legge torna alla Camera che lo ha per prima approvato, affinché consideri gli emendamenti apportati dall’altra Camera74. Le due Camere devono poi approvare un identico testo perché la procedura possa considerarsi esaurita.
Dopo l’approvazione da parte delle due articolazioni del Parlamento, il progetto di legge deve ricevere il royal assent75.
Nell’ambito del diritto parlamentare inglese, la c.d. fast-track procedure si caratterizza per non eliminare nessuna delle fasi dell’iter legis ora descritto. Al contrario, la fast-track procedure ha semplicemente lo scopo di ridurre i tempi. Pur non esistendo tempistiche fisse per l’approvazione di una legge da parte del Parlamento britannico, il sistema delle tre letture fa sì che siano necessarie diverse settimane per l’approvazione in ciascuna Camera76. Con l’utilizzo della fast-track
procedure, una legge può essere approvata anche nel lasso temporale di un solo giorno.
Qualora il Governo ritenga di utilizzare la fast-track procedure, deve comunicarlo ad entrambe le Camere. Nell’ambito della House of Commons, il Governo ha il controllo dei tempi, essendo sufficiente che utilizzi la c.d. ghigliottina (allocation of time order), che, se votata dalla maggioranza, determina il tempo necessario per l’esame del progetto di legge.
Alla House of Lords, il Governo non dispone di una maggioranza ed è più difficile utilizzare la procedura accelerata. A tal fine, si utilizza spesso la No. 2 bill procedure. In sostanza, due progetti di legge identici vengono presentati allo stesso tempo, uno ai Lords e uno ai Comuni. Mentre la House of Commons procede con la fast track procedure, la House of Lords lavora con i tempi ordinari. Tuttavia, dopo la seconda lettura dei Lords, il progetto presentato presso tale ramo viene ritirato. Nel frattempo,
74 C.d. ping pong, equivalente della navette. Si veda, per approfondimenti, E.CREWE,P. EVANS,The Significance of Rituals in Parliament, in C. LEISTON-BANDEIRA,L.THOMPSON
(eds.),Exploring Parliament, Oxford, Oxford University Press, 2018, 46.
75 Trattasi della c.d. sanzione regia, con la quale la Regina dà il proprio formale consenso affinché il bill diventi un act of Parliament.
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i Comuni avranno finito di deliberare sulla “propria” versione del progetto, che sarà a quel punto presentata ai Lords.
La procedura descritta, pur non “tagliando” alcuna fase parlamentare, permette, grazie al contingentamento serrato dei tempi, la monopolizzazione, da parte del Governo, del contenuto della legge. Infatti, è altamente improbabile che, con una calendarizzazione così ristretta, le Camere riescano a procedere ad uno scrutinio approfondito della proposta.
A fronte di queste problematiche, il Constitution Committee della House of Lords ha argomentato che sui c.d. fast-tracked bills dovrebbe essere perlomeno assicurato un più approfondito scrutinio ex post. Si è suggerito, ad esempio, l’utilizzo della sunset clause, abbinata ad una review clause, in questo tipo di leggi77. Tuttavia, se si considera quanto detto supra sulle sunset clauses, che raramente, specie nell’ordinamento britannico, assolvono effettivamente alla funzione di garantire un più attento controllo successivo, a causa della loro configurazione “distorta” da parte degli Esecutivi, è chiaro come questa soluzione sarebbe poco funzionale a raggiungere l’obiettivo per cui è pensata.
Il Counter-Terrorism and Security Act 2015 è un esempio di legge antiterrorismo c.d. omnibus – alla luce dei variegati ambiti di azione che essa copre – che è stata approvata applicando la fast-track procedure nella House of Commons.
In effetti, ai Comuni è stato chiesto, in sede di approvazione, di non attenersi alle normali scansioni temporali – intendendosi per tali le tempistiche “medie”, anche se non obbligatorie per legge – tra le varie fasi78.
La House of Lords, invece, non ha ristretto i tempi di approvazione e ha anzi sollevato critiche circa quanto accaduto nella House of Commons. In particolare, si è rilevato lo squilibrio tra il tempo impiegato dal Governo per la preparazione del progetto di legge e il tempo concesso al Parlamento per il relativo esame79.
Pur non essendo questa la sede per procedere ad un esame dettagliato del contenuto del Counter-Terrorism and Security Act 201580, non si può fare a meno di sottolineare che esso incide su aree numerose ed eterogenee del diritto antiterrorismo 77 House of Lords, Constitution Committee, Fast-track Legislation: Constitutional
Implications and Safeguards, 17 June 2009, HL Paper 116-I. Il documento in questione
presenta, come case-studies dell’utilizzo di fast-track procedures, varie leggi antiterrorismo. 78 Si parla, in questo caso, di semi-fast tracked legislation. Si veda D. ALATI,Domestic
Counter-Terrorism in a Global World: Post-9/11 Institutional Structures and Cultures in Canada and the United Kingdom, London-New York, Routledge, 2018.
79 House of Lords, Constitution Committee, Eight Report on the Counter-Terrorism and Security Bill, 12 January 2015.
80 Si rinvia a J.BLACKBOURN,C.WALKER,op. cit.; v. anche H.FENWICK,Responding to
the ISIS Threat: Extending Cohercive Non-Trial Based Measures in the Counter-Terrorism and Security Act 2015, in 30 International Review of Law, Computer and Technology, 2016,
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britannico. Solo per indicare, in maniera assai sintetica, alcune delle materie su cui esso interviene: misure di gestione dell’immigrazione potenzialmente pericolosa e di allontanamento di cittadini britannici sospettati81; data retention82; misure di prevenzione della radicalizzazione83. Un ventaglio così ampio di tematiche, prese in considerazione dallo stesso atto legislativo, postula, in primo luogo, la necessità di un dibattito parlamentare approfondito. In secondo luogo, è altamente improbabile che i provvedimenti necessari in tutte le materie oggetto della legislazione abbiano la stessa urgenza. Pertanto, ponendo la richiesta di fast-track procedure sulla legge in toto, non si permette una differenziazione del giudizio di urgenza relativamente alle diverse materie.
In questo paragrafo e in quello precedente si sono visti due casi, quello britannico e quello francese, in cui le procedure accelerate funzionano in maniera molto diversa. Nell’ordinamento francese, si è esaminato come il contingentamento investe non solo la tempistica, ma anche il susseguirsi delle letture. Nel contesto britannico, sono solo i tempi ad essere ristretti. Tuttavia, ciò non implica una minore “pericolosità” dell’utilizzo della procedura legislativa abbreviata, poiché la Camera costretta a procedere a tutte le fasi dell’iter legislativo nel corso di una sola giornata non può dirsi meno marginalizzata della Camera che deve “saltare” alcune fasi della procedura legislativa che si svolge in seno ad essa.
Sebbene presi in esame come case-studies, la Francia e il Regno Unito non sono le uniche democrazie che dispongono, nella propria prassi parlamentare, di procedure legislative “d’urgenza”. Si pensi, ad esempio, alla Costituzione italiana, la quale, all’art. 72, co. 2, permette che ciascuna Camera stabilisca, nel proprio regolamento, procedimenti abbreviati «per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza»84. Questa tipologia di iter rientra, di per sé, nella fisiologia dell’ordinamento e presenta svariati profili di utilità, se posta in essere nel rispetto 81 Nello specifico, vengono regolamentati il ritiro dei passaporti e i temporary exclusion
orders. Questi ultimi consistono in decreti dell’Home Secretary che fanno divieto ad uno
specifico individuo di fare ritorno nel territorio britannico per un periodo di tempo determinato, qualora egli si trovi in territorio straniero come foreign fighters. I temporary
exclusion order costituiscono una sorta di soluzione di compromesso per venire incontro, da
un lato, a chi postulava la necessità di un’autonoma ipotesi di revoca della cittadinanza per i
foreign fighters, anche con rischio di apolidia, e posizioni più miti che si scagliavano contro
la revoca della cittadinanza in questi casi.
82 In particolare, modificando il Data Retention and Investigatory Powers Act 2014 al fine di inserire previsioni più stringenti circa la conservazione degli indirizzi IP.
83 Rilevanti sono, a tal proposito, le disposizioni che impongono su alcuni soggetti (ad esempio scuole, università ed istituti educativi in genere) un “duty to prevent” la radicalizzazione dei soggetti ad essi affidati.
84 Si noti che il Parlamento italiano, in sede di approvazione di misure antiterrorismo, non ha mai fatto ricorso alle procedure legislative d’urgenza. È, però, altamente praticato il ricorso al decreto legge.
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delle condizioni per la sua attivazione85. È, piuttosto, il suo potenziale utilizzo distorto nell’ambito della legislazione antiterrorismo a destare preoccupazioni e a dare adito a dubbi circa il corretto mantenimento del bilanciamento fra poteri. 2.3.3. L’uso degli atti aventi forza di legge e della potestà normativa dell’Esecutivo nell’ordinamento italiano
È ora necessario concentrarsi sui casi in cui determinate misure antiterrorismo vengono adottate da una fonte che è espressione dell’attività normativa dell’Esecutivo, seppure con un controllo più o meno incisivo da parte dell’organo rappresentativo.
L’ordinamento italiano può essere oggetto di studio. Come ben noto, il Governo italiano, inteso nella sua collegialità, può adottare atti aventi forza di legge ai sensi degli artt. 76 e 77 Cost.86, nonché è titolare di una propria potestà regolamentare, con forza normativa secondaria.
Tra i due tipi di atti aventi forza di legge qui prese in esame, i decreti legislativi vengono utilizzati in materia di antiterrorismo principalmente per il recepimento delle direttive dell’Unione europee che dispongono in materia87, mentre i decreti legge sono maggiormente impiegati per interventi “autonomi” del livello nazionale in tema di sicurezza nazionale. La legge formale delle Camere è lo strumento meno adoperato, nel contesto normativo italiano, per adottare misure antiterrorismo88.
Appare di primaria importanza prendere in considerazione anzi tutto i decreti legge. A partire dal momento immediatamente successivo agli attentati dell’11
85 T.MARTINES et al.,Diritto parlamentare, Milano, Giuffrè, 2011, 320.
86 Non vengono considerati, ai fini della presente trattazione, gli altri atti con forza di legge, ad es. i decreti del Governo in caso di guerra ex art. 78 Cost., perché mai utilizzati nella pratica.
87 V., ad esempio, il d. lgs. 25 maggio 2017, n. 90, di recepimento della Direttiva (UE) 849/2015, in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Prima ancora, la stessa materia era stata regolata dal d.lgs. 22 giugno 2007, n. 109, in recepimento della Direttiva 2005/60/CE.
88 Esistono leggi delle Camere che hanno introdotto o modificato disposizioni relative alla lotta internazionale, tuttavia si tratta spesso di alcune disposizioni inserite in una legge di più ampio respiro (es. la legge europea 2017, di cui si parlerà diffusamente nel Cap. III del presente lavoro, oppure la legge di bilancio, che autorizza non di rado spese per garantire l’operatività della vigilanza da parte delle forze armate) oppure di leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Ad esempio, si veda la l. 28 luglio 2016, n. 153, che autorizza la ratifica di cinque convenzioni internazionali e introduce nuovi reati nel codice penale. Inoltre, si devono menzionare anche i casi di leggi riguardanti materie fortemente correlate alla lotta al terrorismo internazionale, come la riforma dei servizi segreti e della disciplina del segreto di Stato, attuata con l. 3 agosto 2007, n. 124, poi modificata dalla l. 7 agosto 2012, n. 133.
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settembre fino a tempi molto recenti, il decreto legge è stato ampiamente utilizzato per introdurre o modificare la legislazione antiterrorismo. Si ricordano, a tal proposito, il d.l. 374/200189, il d.l. 144/200590, il d.l. 7/201591, fino al recente d.l. 113/201892.
I citati decreti legge, a prescindere dal loro contenuto sostanziale, si caratterizzano per alcuni elementi in comune.
In primo luogo, essi sono stati tutti convertiti in legge dal Parlamento e, allo stato dei fatti, non risulta che, nel periodo post-2001, siano stati adottati dal Governo decreti legge in materia di antiterrorismo poi non convertiti in legge dalle Camere.
In seconda battuta, quasi tutti i decreti contengono clausole vaghe93 e generiche che aprono ad un’ampia discrezionalità dell’Esecutivo e che non sono state emendate dal Parlamento in sede di conversione. Si è portato supra l’esempio della discrezionalità del Ministro dell’Interno in ambito di revoca della cittadinanza94. Ulteriore dimostrazione è data dall’art. 3 del d.l. 144/2005, che introduce nuove norme per l’espulsione degli stranieri nel caso in cui il prefetto abbia «fondati motivi di ritenere che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali» (corsivo aggiunto). Ancora, il d.l. 7/2015, nel prevedere specifici obblighi, in capo agli Internet providers, di oscurare siti terroristici o rimuoverne i contenuti, lascia la redazione della “black-list” di tali siti totalmente alla discrezionalità del Ministero dell’Interno.
Inoltre, il d.l. 113/2018 inserisce disposizioni specifiche in materia di lotta al terrorismo nell’ambito di un più ampio quadro di riforma del sistema relativo alla gestione del fenomeno immigratorio. Se si esaminano le relazioni illustrative del relativo disegno di legge di conversione, si osserva come i requisiti di necessità e urgenza siano ampiamente motivati solo in riguardo ad «una complessa azione riorganizzativa, concernente il sistema di riconoscimento della protezione internazionale e le forme di tutela complementare, finalizzata in ultima istanza a una più efficiente ed efficace gestione del fenomeno migratorio nonché ad introdurre misure di contrasto al possibile ricorso strumentale alla domanda di protezione internazionale»95. Si pongono allora dubbi circa l’effettiva omogeneità dei contenuti
89 D.l. 18 ottobre 2001, n. 374, conv. l. 15 dicembre 2001, n. 438. 90 D.l. 27 luglio 2005, n. 144, conv. l. 31 luglio 2005, n. 155. 91 D.l. 18 febbraio 2015, conv. l. 17 aprile 2015, n. 43. 92 Cit., nota 15.
93 Si sottrae a questa critica il d.l. 374/2001, che riguarda interamente modifiche al c.p. e si caratterizza per un utilizzo piuttosto circostanziato dei termini.
94 V. par. 2.1. 95 DDL AS n. 840.
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di tale decreto legge96, ormai da tempo indicata da consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale come requisito essenziale per la legittimità costituzionale di tale atto avente forza di legge e della relativa legge di conversione97.
Per quanto riguarda quegli strumenti che l’Esecutivo ha a disposizione per esercitare la propria potestà normativa di rango secondario, ossia i regolamenti, sono opportune talune precisazioni.
Da un lato, come è già emerso più volte nel corso della presente trattazione, l’ordinamento italiano, come altri ordinamenti europei, tende a considerare il terrorismo internazionale dalla prospettiva di diritto penale, ossia come una fattispecie di reato. Essendo molte delle misure volte a contrastarlo di carattere penalistico e intervenendo con la privazione della libertà personale, la materia “anti- terrorismo” dovrebbe essere tendenzialmente coperta da riserva di legge98. Di conseguenza, i regolamenti dell’Esecutivo non hanno la forza normativa per disciplinare questi casi e potrebbero, al massimo, intervenire in chiave strettamente esecutiva99. Perciò, un utilizzo di queste fonti per porre in essere misure sostanziali di contrasto al terrorismo sarebbe costituzionalmente illegittimo.
Dall’altro lato, però, taluni regolamenti dell’Esecutivo intervengono invero in materie che sono strettamente correlate alla lotta al terrorismo e ad altre minacce alla sicurezza nazionale, dalle quali il concreto atteggiarsi delle misure di contrasto può dipendere. Ne costituisce un esempio la disciplina dei servizi segreti. In questo settore, fermo il quadro legislativo generale100, molti sono gli aspetti normati, anche in maniera sostanziale, da decreti del Presidente del Consiglio101.
Nei casi appena ricordati, l’utilizzo della potestà normativa dell’Esecutivo appare sicuramente frutto dell’esercizio di una competenza “naturale” di quest’ultimo in tema di intelligence, direttamente derivante dall’assetto strutturale dei servizi segreti italiani, che fanno capo al Presidente del Consiglio. Tuttavia, l’utilizzo di queste fonti
96 V. A.PACE,Parere pro veritate sulla legittimità costituzionale del c.d. decreto legge
“sicurezza e immigrazione”, 18 ottobre 2018, consultabile in goo.gl/thVpL9. S. CURRERI,
Prime considerazioni sui profili d’incostituzionalità del decreto legge n. 113/2018 (c.d. “decreto sicurezza”), in Federalismi.it, 22/2018.
97 Corte cost., 16 febbraio 2012, n. 22. V., a commento, R. ZACCARIA,L’omogeneità dei
decreti legge: vincolo per il Parlamento o anche per il Governo?, in Giurisprudenza costituzionale, 2012, 238 ss.
98 Ai sensi degli artt. 13, co. 2 e 25, co. 2 Cost.
99 Cosa che viene fatta, ad esempio, con riferimento ad alcuni dettagli esecutivi delle disposizioni carcerarie speciali per condannati per reati gravi, tra i quali quelli di terrorismo. Si veda, per esempio, d.P.R. 431/1976, che costituisce il regolamento d’esecuzione delle norme sull’ordinamento penitenziario.
100 Cfr. nota 88.
101 Si veda, a mero titolo di esempio, il Piano nazionale per la protezione cibernetica e la sicurezza informatica nazionali, approvato con D.P.C.M. 31 marzo 2017.
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pone un tema di trasparenza e reperibilità delle stesse, potenzialmente arrecando addirittura danni in termini di certezza del diritto.
Desta anche maggiori preoccupazioni l’utilizzo tendenzialmente improprio della decretazione d’urgenza, che rappresenta di per sé un problema nell’ordinamento italiano, estesosi anche al settore della sicurezza e del contrasto al terrorismo internazionale.