Sunset clause e civil law?

Vari possono essere gli argomenti a favore e contro l’utilizzo della sunset clause, tenendo presente il quadro sopra presentato. Se, da una parte, tale meccanismo permette – almeno in teoria – di evitare una “normalizzazione de jure” dell’emergenza, dall’altro lato si deve osservare come, da un punto di vista pratico, essa porta spesso proprio a tale situazione.

L’osservazione dell’esperienza concreta mostra come il rinnovo della sunset clause diventi, nella maggioranza dei casi, una mera formalità, non accompagnata da dibattito approfondito in sede di assemblea legislativa. Quest’ultima cristallizza, liquidando il relativo rinnovo alla stregua di un mero adempimento tecnico, l’applicazione di misure formalmente presentate come temporanee alla luce del loro carattere (lato sensu) emergenziale e limitativo dei basici diritti dell’individuo.

Ancor più problematico appare lo scenario in cui il rinnovo non è neanche formalmente lasciato ad un atto parlamentare, ma chiama l’intervento diretto dell’Esecutivo, come si è visto con l’esempio britannico. In questi casi, l’Esecutivo interviene (quasi) autonomamente in materie che, in circostanze ordinarie, dovrebbero essere escluse dalla sua potestà50_.

47 _{Cfr., su questo tema, N.MCGARRITY,R.GULATI,G.WILLIAMS,op. cit., 329.}

48 _{Si tratta di nomina che avviene di concerto con lo Scacchiere e la nomina segue una} procedura di carattere pubblicistico.

49 _{In questo senso, Joint Committee on Human Rights, Counter-Terrorism Policy and}

Human Rights (Sixteenth Report): Annual Renewal of Control Orders Legislation 2010,

House of Lords Paper No 64, House of Commons Paper No 395, Session 2009-10 (2010) 7. 50 _{Nel contesto britannico, dove non esiste un vero e proprio concetto di “riserva di legge”,} tale problema è più sfumato. Invece, in un quadro costituzionale quale quello italiano, dove

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Queste considerazioni fanno della sunset clause un istituto problematico, non solo quanto agli effetti che esso può dispiegare negli ordinamenti nei quali ne viene fatto utilizzo, ma anche con riguardo all’eventuale trasposizione in contesti diversi da quelli di common law, nei quali ha origine.

Nei Paesi di civil law esistono forme di temporaneità della legislazione o addirittura tecniche in qualche modo equiparabili alla sunset clause. Addirittura, alcuni Paesi hanno recepito l’istituto stesso. È il caso, per esempio, della Germania51_.

Nell’ordinamento tedesco, la sunset clause è stata utilizzata nell’ambito della legislazione antiterrorismo a livello federale52_{. In questo caso, si trattava di una} normativa integralmente provvisoria, la quale, però, è stata rinnovata in modo identico pochi giorni prima della sua scadenza. La sunset clause viene utilizzata in Germania anche a livello statale, in maniera più sistematica in confronto al livello federale e su aspetti ulteriori rispetto alla sicurezza nazionale53_.

Nell’ordinamento italiano, pur non esistendo un uso sistematico delle sunset rules, non mancano meccanismi che mirano a rendere temporanee determinate misure adottate per via legislativa. Essi sono stati impiegati anche nell’ambito della legislazione antiterrorismo. Si pensi, ad esempio, all’art. 132 del d.lgs. 106/2003 (c.d. Codice della privacy). Tale disposizione regola la conservazione dei dati del traffico telefonico e telematico, nonché dei dati relativi alle chiamate senza risposta. Si tratta dei c.d. metadati54_{. Il d.l. 7/2015}55_{, uno dei più importanti provvedimenti}

le riserve di legge assolute insistono su una serie di materie – si pensi alle limitazioni della libertà personale – la tematica sarebbe assai più rilevante.

51 _{A. KOUROTAKIS, S. RANCHORDÁS, Snoozing Democracy: Sunset Clauses, De-}

Juridification, and Emergencies, in 25 Minnesota Journal of International Law, 2016, 29 ss.;

S.VEIT,B.JANTZ, Sunset legislation: theoretical reflections and international experiences, in A. ALEMANNO et al. (eds.), Better regulation in a risk society, New York, Springer, 2013, 267

52 _{Gesetz zur des Internationalen Terrorismus, 2002, BGBLI, 361, no. 3. Diversamente,} in Olanda, sebbene si fosse discusso della possibilità di introdurre una sunset clause in alcune leggi preposte a tutelare la sicurezza nazionale, l’idea è stata rigettata, alla luce dell’impossibilità di considerare il terrorismo alla stregua di una minaccia di carattere temporaneo.

53 _{S. RANCHORDÁS, Constitutional Sunsets and Experimental Legislation: A Comparative}

Perspective, Cheltenham-Northampton, Elgar, 2014.

54 _{Sono dati che non includono in alcun modo il contenuto delle comunicazioni, ma danno} dettagli su informazioni relative alle comunicazioni stesse: la durata di una chiamata, la frequenza delle chiamate verso un certo destinatario, l’indirizzo IP utilizzato per navigare su Internet, il traffico e-mail, i siti visitati ecc.

55 _{D.l. 18 febbraio 2015, n. 7, G.U. del 19.2.2015, conv. con modificazioni in l. 17 aprile} 2015, n. 43, G.U. del 20.04.2015, n. 91. M.A.AMOROSI,Terrorismo, diritto alla sicurezza e diritti di libertà: una riflessione intorno al decreto legge n. 7 del 2015, in Costituzionalismo.it, 2/2015, 27 ss.; G.DE MINICO, Le libertà fondamentali in tempi di ordinario terrorismo, in Federalismi.it, 10/2015, 28.

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legislativi degli ultimi dieci anni in materia di antiterrorismo, aveva modificato l’originaria versione di questo articolo, allungando il periodo di conservazione, per finalità di indagine56_{, fino al 31 dicembre 2016. In sede di conversione, la} conservazione viene poi estesa fino al 30 giugno 2017 e questa serie di operazioni può, da un certo punto di vista, essere assimilata all’operatività di una sunset clause. Nel caso italiano, non solo la disciplina “peggiorativa” (nel senso che prevede un più ampio periodo di conservazione) viene estesa già dal Parlamento quando converte in legge il decreto, ma, addirittura, porterà poi il Parlamento stesso ad approvare successive modificazioni ancor più limitative. Con la l. 167/201757_{, il tempo di} conservazione in caso di indagini per reati con finalità di terrorismo viene infatti portato a sei anni.

Tuttavia, queste forme di “temporaneità” di alcune disposizioni normative non possono essere assimilate in tutto e per tutto alla sunset clause. Non si tratta di clausole propriamente “di auto-abrogazione”, ma sono meglio definibili come disposizioni “a termine”.

Peraltro, non si prevede, come invece spesso accade negli ordinamenti di common law, il rinnovo condizionato ad un procedimento di review da parte di un organo – parlamentare o meno – sull’operatività della misura oggetto di sunset clause.

Inoltre, si potrebbe argomentare che, nel caso italiano, il rischio di “traslare” sull’Esecutivo la decisione circa l’estensione della disciplina è più sfumato. Vero è che, nel caso in cui la normativa arrivi a scadenza, l’eventuale riproduzione di una misura identica è rinviata ad una nuova volontà approvativa, che ben potrebbe essere rimessa all’iniziativa sostanziale, se non anche formale, del Governo. Tuttavia, essa deve necessariamente passare attraverso l’iter parlamentare (qualora si tratti di un’iniziativa legislativa) o, almeno, subire il controllo, preventivo o successivo, da parte delle Camere (nel caso il Governo adotti un atto avente forza di legge). 2.3. Legislazione antiterrorismo e iter legis: fra civil law e common law

Nel prendere in esame le modalità con le quali, nell’ambito dell’approvazione di una legge, si può verificare uno sbilanciamento tra Esecutivo e Legislativo oppure una marginalizzazione di quest’ultimo, si devono considerare i casi in cui l’iter di approvazione di una legge in assemblea viene accelerato, oppure ne vengono

56 _{Su cui v. amplius Cap. III.}

57 _{L. 20 novembre 2017, n. 167, G.U. n. 277 del 27.11.2017, art. 24. Su questa legge e} sulle novità apportate in materia di data retention, si veda S.SIGNORATO,Novità in tema di

data retention. La riformulazione dell’art. 132 Codice privacy da parte del d.lgs. 10 agosto

2018, n. 101, in Diritto Penale Contemporaneo, 11/2018, 153 ss.; L.SCUDIERO,“Data

retention” a sei anni. La Corte di giustizia dell'UE la boccerebbe come ha fatto con l'accordo Europa Canada sui PNR [“Passenger Name Records” - codice di prenotazione], in La rivista di diritto dei media, 1/2017, 3 ss.

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compresse o eliminate talune fasi, in maniera tale da limitare la discussione parlamentare.

Differentemente dalla sunset clause, che, come si è visto, è un istituto utilizzato prevalentemente in contesti di common law, l’utilizzo di procedure accelerate è una tendenza osservabile tanto nei Paesi di common law quanto in quelli di civil law. In questa sede si ritiene opportuno esaminare due casistiche esemplificative dell’uno e dell’altro sistema. Da un lato, si guarderà alla Francia e alla procedura di approvazione della Loi 2015-91258_{. Dall’altro, si considererà un atto legislativo} britannico quasi coevo, il Counter-Terrorism and Security Act 201559_{, e la sua} procedura di approvazione.

Prima di procedere con l’esame di questi atti legislativi e delle peculiarità dei loro procedimenti di adozione in seno alle rispettive assemblee legislative, è bene richiamare, a grandi linee, il funzionamento delle procedure legislative in entrambi i Paesi di interesse. I paragrafi che seguono sono costruiti simmetricamente, con una prima parte esplicativa delle procedure in questione e una seconda parte di dettaglio su come esse vengono utilizzate nell’ambito delle leggi antiterrorismo.