Riassumendo e cercando di restringere il campo e riferendosi alle sole funzioni standard di tutti i segretari comunali e provinciali - così come forgiate dalla legge c.d. Bassanini bis e tramandate oggi dall’art. 97, comma 4 del D.lgs. n. 267/2000 -, individueremo le seguenti: 1) funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e relativa verbalizzazione; 2) funzioni roganti per i
181 contratti dell’ente e di autentica delle scritture private e degli atti unilaterali che interessino l’ente stesso. Queste sono le funzioni indefettibili di un Segretario, presso qualunque ente presti servizio; tra esse, se si escludono, forse, le funzioni di assistenza tecnica alla Giunta, non è dato di scorgerne altre che non siano notarili, terze, le quali, al contrario della fiduciarietà, richiederebbero la massima imparzialità ed equidistanza del pubblico ufficiale dalle parti in causa. Si pensi all’operazione del verbalizzare le sedute del Consiglio: deve scaturire da essa l’oggettiva, imparziale verità, o, al contrario, una verità di parte, nell’interesse della maggioranza, o, peggio, del solo Sindaco?
A onor del vero, a fianco delle succitate funzioni, molto spesso se ne aggiungono delle altre, facoltativamente previste dalla legge. A parte l’ipotesi, dai confini poco chiari, nella quale al Segretario vengano conferite le funzioni di direttore generale ed a parte il caso in cui il Segretario sia chiamato ad esprimere dei pareri di regolarità tecnica sulle deliberazioni, rimangono poi altre due ipotesi, una residuale, una generale. La prima, che consiste nello svolgere “ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia” (art. 97, comma 4, lett. d), ha un’estensione assai elastica, ma indubbiamente può
coinvolgere anche aspetti gestionali e manageriali, di
182 dato servizio. La seconda, generale, consiste nel sovrintendere “allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti” (o dei responsabili dei servizi, nei comuni che siano sprovvisti dei primi) e nel coordinarne l’attività, qualora non sia stato nominato un Direttore generale diverso dal Segretario .
Indubbiamente, se nei singoli enti queste funzioni eventuali risultano tutte o in parte aggiunte a quelle obbligatorie, ecco che lo status di “notaio” dell’Ente, comunemente attribuito al Segretario, viene in parte mitigato da queste altre funzioni gestionali-manageriali. Senza però cancellare le prime: ecco allora giustificarsi la proposta, da taluno abbozzata, di affidare la nomina del Segretario non più al solo Capo dell’amministrazione, bensì all’intero Consiglio, così come avviene per il Collegio dei Revisori dei conti.
Per questa via si sposterebbe la comune accezione dello status del Segretario da quello di fiduciario del Sindaco a quello di fiduciario di tutti i consiglieri comunali, con maggiore imparzialità, autorevolezza e garanzia del primo. E a chi lamentasse un’eccessiva procedimentalizzazione della nomina, potrebbe obiettarsi che con l’auspicata modifica normativa si perverrebbe ad una scelta più oculata in quanto sottoposta alla valutazione di più persone e dunque, probabilmente, maggiormente ancorata alle reali capacità tecniche dei singoli segretari in lizza.
183 Ma torniamo per un attimo all’ipotesi iniziale e cioè che al Segretario non venga affidata alcuna funzione gestionale. Non si tratta di in un’ipotesi di scuola, bensì del normale, concreto status dei segretari comunali generali nei comuni sopra i 15.000 abitanti ove i rispettivi sindaci si siano avvalsi della facoltà di nominare un Direttore generale, il c.d. city manager, nonché dei segretari provinciali nelle Province ove i Presidenti si siano avvalsi della medesima facoltà. Qui i ruoli sono ben separati, non si può parlare di commistione tra aspetti gestionali e notarili, in special modo perché il coordinamento e la sovrintendenza nei confronti dei dirigenti è svolta non da Segretario ma dal Direttore generale. Anzi, è proprio questo il compito essenziale di un Direttore generale: questo sì, coerentemente di nomina fiduciaria e nonostante ciò nominato, in maniera più garantista, previa delibera della Giunta e non solo per decreto del Sindaco (arg. ex art. 108, comma 1, T.U. n. 267/2000).
Ed allora, l’interrogativo, poco fa proposto in linea generale, risulta ancor più imbarazzante nel caso ora affrontato: come può armonizzarsi lo spoil system delineato per le funzioni di Segretario, quando questi, essendo stato nominato un Direttore generale, svolge unicamente funzioni notarili, di terzo, di imparziale verbalizzante delle discussioni e delle decisioni dell’intera Giunta, dell’intero Consiglio e delle parti private che stipulino contratti con l’Amministrazione? Che senso ha lasciare la scelta su un siffatto,
184 imparziale notaio, alla valutazione puramente soggettiva di un decreto del Sindaco che contiene tutt’al più una motivazione pleonastica perché di facciata.
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CAPITOLO QUINTO
I “CONTROLLI” DELL’AMMINISTRAZIONE SUGLI
ATTI DEI CITTADINI
5.1 Le funzioni del SUAP
“sportello unico per le attività produttive” (di seguito denominato: “SUAP”): l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento;
Nella Gazzetta Ufficiale n. 229 del 30 settembre 2010 è stato pubblicato il D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 , recante il "Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive", adottato ai sensi dell' art. 38, comma 3, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133 . Si tratta di un regolamento di delegificazione destinato a sostituire la disciplina dello sportello unico delle attività produttive contenuta nel regolamento di cui al D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 , che, infatti, viene abrogato94 a decorrere da un anno dalla data della
186 pubblicazione in G.U. del nuovo provvedimento (e dunque dal 1° ottobre 2011).
È opportuno, nella disamina del regolamento oggetto di questo studio, prendere le mosse dai principi e criteri fissati dall' art. 38, comma 3, del D.L. n. 112 del 2008. Non prima, peraltro, di avere ricordato come la Corte costituzionale, adita da alcune Regioni, con sentenza 21 gennaio 2010, n. 15, abbia ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata con riferimento all'art. 117, commi 3 e 4 della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione, del suddetto art. 38, comma 3, nell'assunto che il previsto regolamento di delegificazione inciderebbe sulle materie di competenza regionale attinenti alle attività produttive (industria, commercio, artigianato, agricoltura, turismo, etc.).
Il giudice delle leggi, disattendendo il punto di vista regionale, ha ritenuto che la materia nell'ambito della quale è stata emanata la disposizione in questione è quella del "coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale", contemplata dall'art. 117, comma 2, lett. r), della
Carta costituzionale, rientrando dunque nell'ambito della
competenza legislativa esclusiva dello Stato. È importante evidenziare come la Corte, richiamando il proprio precedente di cui alla sentenza 23 luglio 2002, n. 376, abbia sottolineato che la
187 disciplina dello sportello unico per le attività produttive è basata "sulla concentrazione in una sola struttura [...] della responsabilità dell'unico procedimento attraverso cui i soggetti interessati possono ottenere l'insieme dei provvedimenti abilitativi necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi, nonché sulla concentrazione nello "sportello unico" [...] dell'accesso a tutte le informazioni da parte dei medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare che la pluralità delle competenze e degli interessi pubblici oggetto di cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni".
Si evince dunque, già dalla giurisprudenza costituzionale, la duplice dimensione in cui si colloca lo sportello unico, la cui disciplina lambisce tanto l'organizzazione, quanto l'attività amministrativa. Tale bipolarità contenutistica lo sportello unico per le attività produttive l'ha posseduta fin dalla sua comparsa nell'ordinamento giuridico, per effetto dell' art. 24 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e della coeva disciplina regolamentare contenuta nel già ricordato D.P.R. n. 447 del 1998 . Va opportunamente ricordato anche che il SUAP ha costituito l'archetipo di un modello che è poi stato esteso ad altri ambiti dell'intervento pubblico; si pensi, a titolo puramente esemplificativo, allo sportello unico per l'immigrazione (responsabile del procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati
188 stranieri) istituito presso ciascuna Prefettura-U.T.G.95, nonché allo sportello unico per l'edilizia96.
L'art. 38 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112
Nel contesto delle "disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria" la norma indicata nel titolo del paragrafo delega ad un regolamento governativo, acquisito il parere della Conferenza unificata, il compito di procedere alla semplificazione ed al riordino della disciplina dello sportello unico per le attività produttive, sulla base di alcuni principi e criteri, oltre che nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 19, comma 1, e 20, comma 4, della L. 7 agosto 1990, n. 241 .
Meritano di essere ricordati, anche al fine di verificarne il rispetto da parte del regolamento in esame, tra i criteri, anzitutto quello, che rappresenta l'antecedente logico e giuridico di tutti, per cui il SUAP deve costituire "l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornire altresì, una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento" (lett. a); poi quello in forza del quale "i Comuni che non hanno istituito lo sportello unico ... esercitano le funzioni relative
95
Art. 22 del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286
189 ..., delegandole alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura le quali mettono a disposizione il portale ... che assume la denominazione di "impresa in un giorno", prevedendo forme di gestione congiunta con l'ANCI" (lett. d); ancora il criterio secondo cui "l'attività di impresa può essere avviata immediatamente nei casi in cui sia sufficiente la presentazione della dichiarazione di inizio attività allo sportello unico" (lett. e); e poi, ancora, il criterio secondo cui "lo sportello unico, al momento della presentazione della dichiarazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti per la realizzazione dell'intervento, rilascia una ricevuta che, in caso di dichiarazione di inizio attività, costituisce titolo autorizzatorio" (lett. f).
Risulta evidente una ratio efficientistica della norma, del resto resa palese anche dalla rubrica dell'art. 38 ("Impresa in un giorno"), e dall'esplicita affermazione, contenuta nel primo comma, che il diritto di iniziativa economica privata deve essere garantito fin dall'avvio dell'attività imprenditoriale, sia che avvenga con la presentazione della dichiarazione di inizio attività, sia che avvenga con la richiesta del titolo autorizzatorio.