Il regolamento in esame, come pure l' art. 38 del D.L. n. 112 del 2008, danno per scontato che lo sportello unico sia costituito presso l'amministrazione comunale, in quanto già gli artt. 23 e 24 del D.Lgs. n. 112 del 1998 hanno espressamente attribuito ai comuni tali funzioni amministrative, prevedendo che un'unica struttura (presso la quale è istituito lo sportello unico) sia responsabile dell'intero procedimento99.
Il testo normativo in esame contiene peraltro delle significative disposizioni di carattere organizzatorio; anzitutto l'art. 4, comma 4, stabilisce che "l'ufficio competente per il SUAP ed il relativo responsabile sono individuati secondo le forme previste dagli ordinamenti interni dei singoli comuni o dagli accordi sottoscritti in caso di associazione, che dispongono anche in ordine alla relativa
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L'attribuzione della responsabilità del coordinamento ai Comuni appare funzionale al riconoscimento, in loro favore, della generalità delle funzioni inerenti l'assetto ed utilizzazione del territorio e lo sviluppo economico, desumibile dall'art. 13, comma 1, del TUEL di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 .
194 strutturazione; nelle more dell'individuazione del responsabile ..., il ruolo di responsabile del SUAP è ricoperto dal segretario comunale".
Non rileva tanto evidenziare la modalità transitoria e sussidiaria di identificazione del responsabile, che avviene, con le debite differenze, descrivendo la previsione in esame una fase antecedente alla determinazione dell'unità organizzativa responsabile del procedimento, secondo il criterio di cui all' art. 5 della L. n. 241 del 1990, quanto piuttosto porre in luce che il SUAP può essere esercitato anche in forma associata tra più comuni. Ciò è con maggiore chiarezza esplicitato dal successivo quinto comma, ove è disposto che "i comuni possono esercitare le funzioni inerenti al SUAP in forma singola o associata tra loro, o in convenzione con le camere di commercio".
Queste norme consentono la riconduzione del SUAP, ove non svolto in forma singola da ciascuna amministrazione comunale, nell'ambito nozionale dell'"ufficio comune", formula organizzatoria cui la dottrina ha destinato scarsa attenzione, ma che può rinvenire il proprio paradigma di riferimento nell'art. 30, comma 4, del TUEL ( D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ). Quest'ultima disposizione permette la costituzione mediante convenzione tra enti locali di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo dei singoli enti
195 partecipanti all'accordo, che si spogliano così della gestione diretta. Pur non potendosi configurare l'ufficio comune alla stregua di una fattispecie con caratteri unitari, variando le modalità di imputazione ed i connessi profili di responsabilità, certamente costituisce un'ipotesi di codipendenza, che consiste, appunto, nella contemporanea dipendenza di un ufficio da più amministrazioni100; in sintesi, può dirsi che l'ufficio codipendente ha una dipendenza "organica" e due o più dipendenze "funzionali". Dall'"ufficio comune" si passa poi all'"ufficio delegato" nel caso in cui, decorsi 180 giorni dalla pubblicazione in G.U. del regolamento, oggetto di disamina, il comune non abbia istituito il SUAP; il riferimento è alla disposizione di cui all'art. 4, comma 11, la quale prevede, in tale evenienza, che l'esercizio delle relative funzioni viene automaticamente (e dunque anche in assenza di provvedimenti espressi) delegato alla camera di commercio territorialmente competente. Sembra così profilarsi un meccanismo legale di trasferimento dell'esercizio delle funzioni alle camere di commercio, riconducibile alla delegazione amministrativa, salvo poi a spiegare la medesima in termini di contitolarità della competenza (primaria e derivata), ovvero di mero trasferimento della legittimazione101. Quello che appare comunque certo è che, in caso di operatività di tale meccanismo (in qualche misura sanzionatorio) di
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In tema di codipendenza lo studio classico è quello di M. Cantucci, La dipendenza degli organi da più enti e la funzione di controllo, Siena, 1946.
196 delega delle funzioni proprie del SUAP alla camera di commercio, lo stesso riguarda solo l'esercizio delle funzioni, come correttamente indicato dalla norma, in conformità, del resto, della prevalente dottrina, secondo cui nella delegazione, contenitore nel cui ambito si evidenziano species significativamente diverse (tanto da fare dubitare dell'unitarietà del fenomeno), "la titolarità del potere amministrativo ... rimane in capo al soggetto delegante, mentre la titolarità nell'esercizio del medesimo viene appunto incardinata in chi è stato così "delegato"102.
Va, ancora, evidenziato, sotto il profilo dell'organizzazione, che, salva diversa disposizione dei comuni interessati, sono attribuite al SUAP le competenze dello sportello unico per l'edilizia produttiva. L'esposizione che precede, ruotante intorno al nucleo concettuale secondo cui il SUAP è l'unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, o, se si preferisce seguire la variante definitoria meno giuridica e più consona alla scienza dell'amministrazione contenuta nell'art. 1, sub lett. m), "l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento", offre
197 conferma all'ipotesi interpretativa dottrinale secondo cui si tratta di uno strumento che, "senza toccare il sistema delle competenze, implica, da un lato, un modello procedimentale unico, dentro il quale ricondurre i subprocedimenti svolti da tutti gli altri apparati pubblici coinvolti, e, dall'altro, un modello organizzativo altrettanto unico, al quale affidare più che la titolarità degli atti di consenso necessari per il privato, la regia di tutte le fasi di cui il modello procedimentale suddetto si compone"103. In altri termini, lo sportello unico "serve e guida più procedimenti collegati, al fine di concentrarli, per ragioni di efficienza e di semplificazione"104; in particolare, nel caso in esame, come si è meglio chiarito in precedenza, la normativa fa riferimento ad una pluralità di procedimenti aventi ad oggetto un risultato, che ha, come momento finale, l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi.
Si tratta dunque di un coacervo variabile di procedimenti; frequentemente sarà necessaria l'acquisizione di un titolo edilizio e della licenza di agibilità, ma per il resto la complessità contenutistica è in funzione delle caratteristiche dell'insediamento produttivo e dei vincoli, di diverso genere, gravanti sull'area interessata.
103
Così G. Piperata, Sportello unico, in Diz. Dir. Pubbl., VI, diretto da S. Cassese, Milano, 2006, 5688.
104 In termini G. Morbidelli, Il procedimento amministrativo, in Diritto amministrativo, a cura
198 Lo sportello unico è dunque un "procedimento di procedimenti"105, caratterizzato dal fatto che il coordinamento avviene già nella fase dell'istruttoria, o, meglio, nella fase dell'iniziativa, atteso che la domanda è unica; plurimi rimangono peraltro i procedimenti, che seguono le varie norme attributive della competenza, pur dovendo poi confluire nell'ambito del procedimento principale, incardinato presso lo sportello unico.
Rinviando al prossimo paragrafo la trattazione degli aspetti propriamente attinenti al procedimento, sembra peraltro corretto ora sottolineare come il SUAP si connoti principalmente nella dimensione organizzatoria, in quanto istituto di semplificazione "strutturale", proprio perché "consiste nella creazione di una struttura organizzativa mediante la quale si realizza l'obiettivo della semplificazione procedimentale"106, in ciò concettualmente differenziandosi dagli istituti di semplificazione dell'azione amministrativa, tra cui sono, come noto, riconducibili la conferenza di servizi, la dichiarazione di inizio di attività (DIA), recentemente convertitasi in segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), ed il silenzio assenso.