La legge 468 del 5 agosto 1978 riforma il Bilancio Pubblico, ponendo le premesse, poi non attuate, per una trasformazione del Bilancio Statale da semplice documento di sintesi delle decisioni assunte con la legislazione “sostanziale” a strumento di conoscenza e di globale e periodica ridefinizione dei fabbisogni finanziari dell’intero settore pubblico. Solo con tale legge n. 468/1978 viene prospettata, almeno a livello normativo, un’ipotesi di controllo di economicità ed
89 efficienza della spesa pubblica. Prevede, infatti, l’art. 22, 5° e 6° comma, che in sede di rendiconto devono essere “posti in particolare evidenza i costi sostenuti rispetto ai risultati conseguiti”, per “servizio, programma o progetto”, in relazione agli “obiettivi” individuati dal Governo. A conferma di questo vincolo tra flussi finanziari di spesa ed interesse perseguito, la norma dispone che il Ministro del tesoro “provvede ad assicurare adeguati controlli anche a carattere economico-finanziario”. Pure a voler interpretare in chiave totalmente evolutiva l’art. 22, come superamento dei tradizionali controlli di legittimità, il che non è, è sicuramente indiscutibile che la 468 non ha approntato gli strumenti operativi di un moderno controllo gestionale. Anzi: ha confermato il primato organizzativo della Ragioneria, tanto che pare corretto concludere nel senso che il problema dei controlli trova una solo parziale, generica risposta nella legge n. 468/1978. Il ruolo della Ragioneria generale dello Stato risulta ulteriormente potenziato a seguito della legge n. 94/1997 “norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio” e dal d.lgs. n. 38/1998 “regolamento recante le attribuzioni dei Dipartimenti del Ministero del Tesoro e Bilancio e della programmazione economica”. La Ragioneria generale viene, infatti, trasformata in Dipartimento del nuovo Ministero unificato (art. 3 del d.lgs. n. 38/1998), con una competenza generale “nel settore delle politiche di bilancio e del coordinamento e verifica degli andamenti
90 della spesa pubblica, sul quale esercita i controlli e le verifiche, provvedendo anche alla valutazione della fattibilità e della rilevanza economico-finanziaria dei provvedimenti e delle iniziative di innovazione normativa, anche di rilevanza comunitaria”. La stessa Ragioneria, inoltre, è chiamata alla “verifica della quantificazione degli oneri e della loro coerenza con gli obiettivi programmatici in materia di finanza pubblica”, secondo un’ampia gamma di poteri di intervento in una pluralità di materie, di cui allo stesso art. 3, 2° comma, nonché, da ultimo (legge n. 246/2002) a vigilare sui “tetti” di spesa. La funzione di controllo viene esercitata dalla Ragioneria generale tramite l’Ispettorato generale di finanza, che ha il compito di accertare che la gestione delle spese si svolga non solo nel rispetto delle leggi, ma anche nelle forme più proficue per lo Stato; tramite l’Ispettorato generale per le finanze del settore pubblico allargato. Presso ogni Amministrazione centrale, poi, opera una Ragioneria centrale, oggi trasformata in Ufficio centrale di bilancio: art. 9, d.lgs. n. 38/1998, con la funzione di predisporre lo schema dello stato di previsione e del rendiconto generale della stessa Amministrazione. Le Ragionerie regionali, invece, sono state soppresse in forza dell’art. 10 del citato d.lgs. n. 38/1998, che ha trasferito le relative funzioni, debitamente potenziate in ragione della normativa in esame, alle Ragionerie provinciali dello Stato. Merita piuttosto fare cenno, in seno alla nuova organizzazione del Ministero, ed alla nuova
91 concezione della politica di bilancio, alla Cabina di regia nazionale (istituita con il d.l. n. 244/1995, convertito, con modificazioni, nella legge n. 341/1995), che opera come “struttura di riferimento nazionale per il coordinamento e la promozione di iniziative in materia di utilizzazione dei fondi strutturali comunitari”, promuovendo e coordinando “la cooperazione fra le amministrazioni e i competenti organismi comunitari”; effettuando “il monitoraggio permanente dello stato di realizzazione dei singoli programmi”, in ordine ai quali deve anche favorire “la più rapida utilizzazione delle risorse e la migliore qualità”; e studiando “gli effetti dell’impiego dei fondi comunitari”, con potere di proposta, “sulla base dei risultati accertati”, delle “linee di programmazione più efficaci”: art. 6. Di particolare rilievo, infine, è il compito attribuito al Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, articolato in due unità operative. La prima - unità di valutazione degli investimenti pubblici - oltre ai compiti già previsti dall’art. 1, legge n. 878/1986, in funzione di supporto “fornisce specifiche valutazioni sulla rispondenza dei programmi e progetti di investimento agli indirizzi di politica economica, sulla fattibilità economica finanziaria delle iniziative e sulla loro compatibilità e convenienza rispetto alle altre soluzioni nonché sulla loro ricaduta economica e sociale nelle zone interessate”. La seconda - unità di verifica degli investimenti pubblici - “verifica l’attuazione dei programmi e dei progetti di investimento
92 delle amministrazioni … anche in riferimento agli effetti socio- economici connessi all’attuazione degli interventi, in relazione agli effetti previsti ed all’osservanza delle relative previsioni di spesa”: art. 7, d.lgs n. 38/1998. Non cambia, dunque, solo la “forma” del Ministero. I mutamenti sono strutturali, in ragione di una diversa concezione del bilancio statale, strumento economico e non solo autorizzatorio. E si propone, conseguentemente, la necessità di ripensare anche il sistema dei controlli.
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CAPITOLO TERZO
IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI
3.1 Normativa di riferimento e sua evoluzione
La Corte dei conti42, istituita con la Legge 14 agosto 1862, n. 800, trova oggi la sua normativa fondamentale nel testo unico approvato con r.d. 12 luglio 1934 n. 1214, integrato dalla successiva legislazione, e soprattutto dalle leggi nn. 19 e 20 del 14 gennaio 1994, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. In particolare, la legge n. 19/1994 istituisce, in tutte le Regioni ove già non esistano, sezioni giurisdizionali della Corte dei conti ed a fronte di tale provvedimento vengono soppresse talune sezioni giurisdizionali centrali della Corte. Il vigente ordinamento prevede un’articolazione della Corte in sezioni di controllo e giurisdizionali, essendo la Corte - art. 103 della Costituzione - anche organo di giustizia amministrativa in tema di contabilità pubblica e nelle altre materie specificate dalla legge. Per l’esercizio del controllo decentrato sugli atti degli organi periferici dello Stato sono invece istituite, presso ogni capoluogo di Regione a statuto ordinario, le Delegazioni regionali della Corte. Peraltro, mappa e metodologia dei controlli trovano oggi nuova disciplina nella legge n.20/1994, come
94 modificata dal d.l. n. 543/1996, convertito, con modificazioni, nella legge n. 639/1996 che rappresenta la fase ultima, allo stato, di un processo legislativo di riforma avviato nel 1993.