Giustizia

Una definizione complessa.

Risulta complesso delineare una definizione unitaria al concetto di « Giustizia » in seno all’ordinamento dell’Unione. La nozione è ampia e tocca molte tematiche. Il concetto è inoltre diversamente declinato in varie parti del trattato113_{, ed è presente anche}

nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La Carta affronta in maniera specifica la definizione, essendo il suo Titolo VI espressamente dedicato al tema della giustizia114. Le disposizioni ivi contenute comprendono tematiche relative all’accesso alla giustizia, alla garanzia di un giudizio imparziale, alla certezza del diritto, e così via, dando la misura della vastità della materia, e della sua idoneità a ricomprendere diverse tematiche interconnesse, ma che mantengono al tempo stesso una propria autonomia. Ampiezza poi testimoniata dal fatto che – a seguito dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona e del definitivo affermarsi di competenze dell’Unione in materia – si è sentita l’esigenza di istituire una struttura ad

hoc in seno alla Commissione europea: la D.G. Giustizia, preposta alla tutela e alla

promozione dei diritti e al potenziamento della cooperazione giudiziaria a livello europeo115.

Il sistema di giustizia così delineato può essere inteso quale sistema giurisdizionale garantista e accessibile, nella corretta gestione del quale rimangono però protagonisti gli Stati116_{. Per quanto di nostro interesse, coordinando questa generica delimitazione del}

tema giustizia con le conclusioni degli avvocati generali Jacobs e Léger qui oggetto di approfondimento, si può ricavare che ciò che viene in rilievo ai fini della presente ricerca sono quelle attività legate alla gestione e al buon funzionamento del sistema giustizia, con particolare riferimento alla possibilità di fruire di un sistema di tutela giurisdizionale che sia effettivo ed equo.

112 _{Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011, concernente}

l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, considerando 1-3, GUUE L 88, 4.4.2011, p. 45-65.

113 _{Articolo 3 TUE, Articolo 76 TFUE, Articolo 81 TFUE (cooperazione giudiziaria in materia civile),}

Articolo 82 TFUE ss. (cooperazione giudiziaria in materia penale), Articolo 87 TFUE ss. (cooperazione di polizia).

114 _{Articoli 47-50 Carta}

115 _{APRILE E.,SPIEZIA F.,Cooperazione giudiziaria penale nell'unione europea prima e dopo il trattato di} Lisbona, IPSOA, 2009. Per una panoramica delle numerose aree di intervento e competenza dell’Unione in

materia di giustizia, si rimanda al sito istituzionale: http://ec.europa.eu/justice/index_en.htm#newsroom-tab

116 _{A titolo meramente esemplificativo si consideri il tenore dell’Articolo 47.3 Carta « A coloro che non} dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato”.

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La difficile delimitazione delle competenze nell’ordine giuridico europeo.

Il potere di intervento attribuito all’Unione in materia di giustizia risulta piuttosto articolato. La principale ragione di una tale complessità è dovuta al fatto che, in questo ambito, lo sviluppo delle competenze dell’Unione ha seguito percorsi diversi a seconda dei temi specifici di volta in volta affrontati.

Ad esempio, la costruzione dello spazio giuridico e giudiziario europeo ha seguito uno sviluppo progressivo e incrementale117. Inquadrata inizialmente nel pilastro dedicato alla cooperazione intergovernativa, la materia è stata poi ricollocata nell’ambito del primo pilastro. L’evoluzione di questa politica dell’Unione raggiunge poi il suo apice con la creazione di uno « spazio di libertà, sicurezza e giustizia » (SLSG).

La nozione di spazio di libertà sicurezza e giustizia è stata introdotta dal trattato di Amsterdam, che lo identificava come un'area nella quale è soppresso qualunque controllo nell'attraversamento delle frontiere tra uno Stato membro e l'altro, dove si sviluppa una migliore cooperazione tra le forze di polizia europee per tutelare i cittadini dell’Unione, e dove si sviluppa la cooperazione tra le autorità giudiziarie al fine di assicurare una migliore persecuzione dei reati compiuti sul territorio europeo.

Il trattato di Lisbona, compie poi un importante passo in avanti in questo ambito, collocando lo SLSG tra gli obiettivi specifici dell’Unione (Articolo 3(2) TUE), e attribuendo una competenza concorrente all’Unione (Articolo 4 TFUE).

La nuova formulazione dello spazio di libertà sicurezza e giustizia, cui è dedicato un intero titolo del trattato118, si pone in termini più prescrittivi. Novità di rilievo è l’espressa menzione del necessario rispetto dei diritti fondamentali in questo ambito e di un controllo giudiziario da parte della Corte di giustizia. L’articolo 67 TFUE, che impegna l’Unione a realizzare l’obiettivo di uno spazio di libertà sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali, ha un forte valore simbolico. In materia di giustizia devono invero svolgersi difficili bilanciamenti tra opposte esigenze che spesso toccano ambiti molto sensibili della legislazione. La stessa norma prevede, inoltre, che l'azione dell'Unione debba rispettare gli ordinamenti degli Stati membri e le loro diverse tradizioni giuridiche.

117 _{Per approfondimenti si veda TONIATTI R., GRASSI M.,ZENATTI M.(a cura di), Le nuove competenze} dell’Unione europea in materia di giustizia: Trento, maggio 2010, Quaderni del CDE, 30, Provincia

autonoma di Trento, 2011.

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L’obiettivo è quello di realizzare uno spazio europeo in cui i confini nazionali non siano di ostacolo al perseguimento di una giustizia effettiva, nonostante il persistere di competenze statali nella gestione dei sistemi giudiziari interni119. Tale formulazione – se letta, poi, in combinato con l’articolo 276 TFUE, che esclude ogni competenza della Corte di giustizia nel valutare le operazioni di polizia degli Stati membri – richiama l’attenzione sul ruolo preponderante della competenza statale in questo ambito120_.

Le possibilità d’intervento dell’Unione in questa materia sono dunque intese in maniera piuttosto circoscritta, trovando un limite anche nei principi di sussidiarietà e proporzionalità121, e non essendo possibile ricostruire un’esatta coincidenza tra le competenze europee in materia di giustizia e l’ampia definizione sopra offerta.

Con riferimento più immediato all’oggetto della nostra analisi, deve poi richiamarsi il fatto che l’articolo 72 TFUE espressamente sancisce l'esclusiva competenza degli Stati membri in materia di ordine pubblico e sicurezza interna nel contesto di politiche dell'Unione attinenti allo spazio di libertà sicurezza e giustizia. La disposizione sancisce un limite esterno all'azione dell'Unione, escludendo che questa possa toccare un ambito tradizionalmente riservato alla sovranità statuale122. Si tratta qui di un vero e proprio limite imposto al legislatore europeo nell'elaborazione delle sue politiche in materia. In questo modo, qualora un atto legislativo dell’Unione dovesse varcare questo confine, lo stesso potrebbe essere soggetto all'azione di annullamento davanti alla Corte di giustizia.

Anche dopo l’intervento di razionalizzazione avutosi con il Trattato di Lisbona, la segmentazione delle aree d’intervento in ambito di giustizia rimane un elemento distintivo della materia, che vede una prima grande distinzione per quanto riguarda le possibilità di azione dell’Unione in materia civile e penale.

119 _{MITSILEGAS V., The Area of Freedom, Security and Justice from Amsterdam to Lisbon. Challenges of} Implementation, Constitutionality and Fundamental Rights, General Report, in LAFFRANQUE J., The Area

of Freedom, Security and Justice, Including Information Society Issues. Reports of the XXV FIDE Congress, Tallinn, 2012, vol. 3, p. 21-142; MONAR J.,The Area of Freedom, Security and Justice, in VON

BOGDANDI A.,BAST J., Principles of european constitutional law, Hart publishing, CH Beck Nomos, 2 ed, 2010, p. 561 « The ASFJ concept of justice (....) is clearly not aimed at the creation of a uniform system of

justice throughout the Union but to ensure that – trough instruments of “judicial co-operation” – justice rendered in any of the Member States does not put citizens or companies from other Member States at a disadvantage and that justice is not lost because of the persisting borders between the Member States. (....) the ASFJ concept of justice is essentially constructed around the idea of ensuring that justice – while still administrated by Member States – is no longer obstructed by borders”.

120 _{Cosiddette competenze statali riservate e non attribuibili. Per un approfondimento, RUSSO T., « Articolo}

4 TUE», in GIALDINO C.C. (diretto da), Codice dell’Unione europea operativo. TUE e TFUE commentati

articolo per articolo, Simone, 2012, p. 72 ss

121 _{MONAR J.,The Area of Freedom, Security and Justice, in VON BOGDANDI A.,BAST J., Principles of} european constitutional law, Hart publishing, CH Beck Nomos, 2 ed, 2010, p. 551-585

122 _{Nell’ambito del mercato dei servizi: BIONDI A., Limiti esterni alla libera circolazione dei servizi,}

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