I presupposti dell'azione.

Come visto, l’azione di classe verso la Pubblica Amministrazione è finalizzata a ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio.

In particolare, essa potrà essere avanzata dai titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori, i quali possono agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, ove abbiano subito una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi.

Tale lesione, poi, dovrà attenere alternativamente, a due distinte situazioni: A) alla violazione di termini od alla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emettersi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento; B) alla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero alla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (c.d. Civit), secondo le scadenze temporali definite dal medesimo decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 .

La vulnerazione subita dagli utenti, idonea a legittimare l’esperimento dell’azione in parola, conformemente alle regole ordinarie, deve essere diretta, concreta ed attuale: ove la lesione difettasse del carattere dell’immediatezza e, dunque, fosse indiretta, non potrebbe esperirsi l’azione giudiziale;

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analogamente, la mancanza di concretezza ed attualità della lesione renderebbe insussistente l’interesse ad agire in capo al ricorrente così determinando l’inammissibilità della domanda giudiziale proposta.

In carenza dei suddetti requisiti di concretezza ed attualità, insussistenti i presupposti che rendono necessario il ricorso all’organo giurisdizionale, viene meno, infatti, la stessa ragion d’essere della tutela richiesta.

La lesione in parola, inoltre, dovrà attenere alle illegittimità sopra riportate, idonee, per le proprie caratteristiche, a cagionare danni a valenza pletorica; si parla, dunque, di situazioni a rilievo collettivistico – normalmente afferenti a quelli che, nel gergo del diritto amministrativo, sono qualificati come interessi collettivi, generalmente presidiati da un soggetto, anche egli collettivo che ne assume la titolarità (ad es., associazioni o comitati) - che, però, nell’ipotesi che occupa non prescindono da un interesse concreto ed attuale in capo a colui che si farà promotore dell’iniziativa giudiziaria.

Le azioni de quibus, per altro, potranno essere esercitate anche da soggetti entificati, come prevede l’art. 1, comma 4 della norma in commento.

Sulla scorta delle considerazioni svolte, nell’ipotesi in esame non ci si trova innanzi ad un interesse a carattere diffuso, tutelabile, ove la legge espressamente lo preveda, da chiunque, quanto piuttosto di un interesse personale e qualificato che, tuttavia, atteso il rilievo collettivo dell’illegittimità amministrativa verificatasi, consente (oltre all’azione individuale) l’esercizio dell’azione di classe pubblicistica.

In ordine alle situazioni tutelate, è stato osservato80 che in merito alla seconda ipotesi (sopra indicata al punto B ), la class action vada inquadrata nello schema generale della c.d. "amministrazione di risultato", oltre che nello specifico profilo della recente riforma della PA teso a realizzare una completa trasparenza; trasparenza funzionale ad un'accessibilità totale dei dati e delle informazioni rilevanti, strumentale que- st'ultima a forme di controllo diffuso sui risultati dell'azione amministrativa.

La prima fattispecie prevista (sopra indicata al punto A ) è destinata, invece, a porre rimedio sia alla vio- lazione dei termini procedimentali, che all'inerzia della PA nell'adozione di atti a contenuto generale e a carattere non normativo, la cui emanazione sia obbligatoriamente prevista entro un termine determinato da una legge o da un regolamento, affiancandosi, in questo caso, all'ipotesi prevista dall’art. 2, co. 5, della

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legge sul procedimento amministrativo per la cui tutela il codice del processo amministrativo disciplina il ricorso ex art. 31, secondo il rito di cui all'art. 117 dello stesso codice.

Circa le situazioni poste dalla norma a presupposto dell’esperibilità della tutela collettiva, comunque, giova osservare come esse siano state - volutamente, pare di capire - limitate nella propria ampiezza: vertendosi in ambito amministrativo, nell’ambito di un sistema rimediale di classe, avrebbe potuto con- sentirsi l’esercizio dell’azione collettiva anche a fronte di altri provvedimenti amministrativi generali – non soltanto quelli relativi alla violazione degli standard qualitativi ed economici indicati dalla norma - che fossero stati illegittimi per essere affetti da vizi sostanziali o procedurali.

La limitazione dell’ambito di tutela in parola alle sole due ipotesi indicate dalla norma rende evidente l’intenzione del Legislatore di perimetrare la tutela “di classe” – si definisce così per convenzione, ma, come si vedrà, essa differisce in termini netti dall’azione di classe di cui all’art. 140 bis cod. cons. - esclusivamente a tali casi, probabilmente anche al fine di non incentivare situazioni di contenzioso nei confronti degli apparati pubblici.

Il tenore letterale della norma in commento – elaborato dall’Ufficio Legislativo del Ministero della Fun- zione Pubblica – consente di ritenere che lo stesso sia stato accortamente delimitato al fine di non indurre o non rendere più agevole ad enti portatori di interessi collettivi o ad una certa classe forense l’avanzamento di censure giudiziarie che, ove ben strutturate o condivise dagli organi giudiziari, potreb- bero rivelarsi idonee ad intralciare o, addirittura, a paralizzare l’azione amministrativa.

Timore, quest’ultimo, che si rivela ancora più pregnante ed incisivo quando sia riferito ad ambiti o situa- zioni a valenza sensibile o di elevato rilievo economico - sociale (si pensi, tra l’altro, alla sanità, alla pre- videnza, all’immigrazione, ecc.).