In questo paragrafo ci apprestiamo a raccogliere ed esaminare i principi più rilevanti e diffusi a livello internazionale, che inquadrano e orientano da un punto di vista prescrittivo le relazioni tra pubblico e privato nel settore della CPS.
A partire dall’analisi dei documenti prodotti negli ultimi 15 anni dagli organismi internazionali quali Nazioni Unite e OECD, diventa evidente come il ruolo del settore privato nel contesto della cooperazione allo sviluppo si sia evoluto. I Millenium Development Goals (MDG) hanno posto particolare attenzione all’opportunità di sviluppare ed espandere il sistema commerciale e finanziario mondiale, nell’ottica di dare far nascere nascita ad un ordine economico più inclusivo, che aiuti alla realizzazione degli ambiziosi obiettivi. Percorrendo questi documenti, la posizione delle Organizzazione delle Nazioni Unite è chiara: associare maggiormente il settore privato sia finanziariamente che tecnicamente, cercando di drenare i capitali da esso detenuti verso forme di investimenti sostenibili (Nazioni Unite, 2003). Questa impostazione è stata recepita da altre Conferenze internazionali. Una di queste è la riunione internazionale di Doha, che attraverso l’approvazione del Financing for Development nel 2008, prevede la possibilità che programmi, meccanismi e strumenti a disposizione delle agenzie di sviluppo multilaterale e dei donatori bilaterali possano essere usati per incoraggiare gli investimenti privati. La svolta a livello internazionale su Partenariati Pubblici-Privati (PPP) e la ricerca di nuovi fonti di finanziamento privato confermano questa affermazione (Doha, 2008).
Nel 1960 è stata istituita l’Ocse, essa è l’organizzazione per la cooperazione economica e lo sviluppo, che coordina politiche pubbliche di cooperazione allo sviluppo. L’obiettivo è di promuovere la crescita economica, compreso lo sviluppo dei paesi non membri e in particolare di quelli più poveri. All’interno di questa
parte di questo comitato 30 membri tra cui l’Italia e l’Unione europea. Lo scopo è quello di indirizzare al meglio le politiche di cooperazione allo sviluppo, individuando i principi comuni e definendo le linee guida, gli standard degli interventi da realizzare, e gli obiettivi da raggiungere (Ocse). Il DAC ha individuato cinque principi guida nell’ambito della Cooperazione allo sviluppo (Paris Declaration on Aid Effectiveness, 2005). Questi sono i principi: Ownership, Alignment, Harmonisation, Managing for results e Mutual accountability che hanno orientato l’attività dei donatori negli ultimi dieci anni. Uno dei loro obiettivi è quello di rafforzare l’efficacia della cooperazione grazie alla riduzione dei costi di transazione e delle distorsioni di mercato per i paesi beneficiari (Meiquel-Lorensa J., 2007). L’obiettivo principale di questi principi è quello di incoraggiare la pratica di aiuto allo sviluppo più “slegate”. La possibilità di slegare l’aiuto dovrebbe creare effetti positivi nel paese beneficiario, migliorare la bilancia dei pagamenti attraverso uno sviluppo delle commesse per le imprese locali, e attivare i meccanismi di trasferimento tecnologico fra paesi donatori e paesi beneficiari (Edward, Geddens, Natali, 2009).
I principi di efficacia dell’aiuto definiti a Parigi (2005) sono alla base dello sviluppo di altri importanti documenti programmatici come l’Agenda d’Azione di Accra (2008) e il Documento di Busan per l’Efficacia della CPS (2011). Accra Agenda for Action (2008) risponde alle sfide relative alla gestione delle sfide relative alla gestione degli interventi. È stato anche fatto chiaro e preciso riferimento all’opportunità di creare un meccanismo di partnership più inclusivo ed efficace. Il processo di apertura verso nuovi attori e nuove modalità di partnership è culminato a Busan, con la nascita del Global Partnership for Effettive Development Co-operation (GPEDC26) nel 2011. Questa iniziativa tenta di dare una risposta alla frammentazione dell’aiuto, allo sviluppo in quanto organo che riunisce i donatori multilaterali e bilaterali, le economie emergenti, allo stesso tempo soggetti donatori e riceventi, i paesi beneficiari, il settore privato, le organizzazioni governative e della società civile. Il GPEDC sta conducendo analisi circa l’efficacia degli aiuti a livello globale, sviluppando un quadro di monitoraggio che include nuovi indicatori riguardanti il settore privato, la partecipazione della società civile, la parità di genere e la trasparenza. I cinque criteri (linea guida) sono mutati durante i quattro grandi forum internazionali, senza perdere di vista l’obiettivo principale: l’efficacia dell’aiuto con il coinvolgimento del capitale
privato. La nuova alleanza così delineata supera i confini dei donatori tradizionali e si fonda su un nuovo set di principi, che prevedono una gestione sostenibile e trasparente dei risultati, nell’intento di uno sforzo comune orientato verso lo sviluppo internazionale più efficace (OECD, 2011).
2-Strumenti e meccanismi di coinvolgimento del settore privato nello sviluppo
Qui saranno presentati alcuni modelli di coinvolgimento del settore privato nella cooperazione internazionale sviluppati e implementati a livello internazionale e nazionale, evidenziandone i principi e le direttrici strategiche fondamentali, oltre che gli strumenti e modelli d’intervento utilizzati, tra cui le istituzioni che hanno lo scopo di aumentare o facilitare il flusso di capitali internazionali verso i settori prioritari dello sviluppo sono riunite sotto la stessa denominazione di Istituzioni Finanziarie dello Sviluppo (IFS). Le IFS occupano uno spazio intermedio tra l’aiuto pubblico e l’investimento privato. Rivestendo il ruolo principale di facilitatore dei flussi di capitali internazionali hanno una missione, quella di ovviare al deficit di investimenti nei paesi in via di sviluppo collegando il potenziale derivante dagli investimenti commerciali con l’aiuto pubblico allo sviluppo. Le IFS offrono un’ampia varietà di servizi e strumenti finanziari nei paesi in via di sviluppo, come prestiti e garanzie per gli investitori e per le imprese e forme di partecipazione ad imprese o a progetti di finanziamento di grandi infrastrutture. In genere finanziano progetti di sviluppo in settori industriali o paesi in cui le banche commerciali non possono investire senza garanzie collaterali, ma sono spesso attive anche nel finanziamento diretto ad imprese di piccole-medie dimensioni, e nel sostegno ad istituzioni di microfinanza considerate il più delle volte troppe rischiose dal sistema di credito tradizionale. In Italia, il ruolo di Istituzione Finanziaria per la Cooperazione allo Sviluppo (IFCS) è stato assegnato dal 1° gennaio 2016 a Cassa Depositi e Prestiti (CDP) grazie alle disposizioni contenute nella nuova legge della Cooperazione allo Sviluppo (L.125/14) (Giogia Ceccarelli, oxfam Italia, 2017). Tuttavia, accanto a questi specifici strumenti italiani, l’Italia si avvale anche dei diffusi strumenti internazionali di intervento.
categorie diffuse di interventi. Insieme collaborano per drenare il capitale (pubblico e/o privato) verso lo sviluppo.
a) Partnership Public-privato (PPP)
Questi rappresentano uno strumento legale di condivisione dei rischi tra settore pubblico e privato profit. Molto usati, vengono utilizzati in tutti i settori di intervento, dall’agricoltura all’educazione, ma sono generalmente associati alla costruzione e gestione di grandi infrastrutture e opere di interesse pubblico che richiedono forti investimenti iniziali e danno rendimenti solo nel lungo periodo. All’interno delle diverse fattispecie di public-private partnership, si possono distinguere tre tipologie di intervento, che seppur diverse possono collegarsi e/o sovrapporsi a seconda del progetto.
Attraverso la prima categoria, il settore privato è all’origine dell’intervento o ad eseguire interamente o parte di un progetto di cooperazione. Si distinguono dagli interventi di delivering dal fatto che la necessità è legata alla mobilitazione di maggiori risorse. Il settore pubblico contribuisce sostenendo, in alcuni casi, parte dei costi del progetto, e/o permettendo al settore privato di applicare e riscuotere tariffe sui servizi pubblici. È il caso dei progetti di elettricità o autostrade (United Nations, Report of the Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing, 2014, United Nations Publication, New York).
La seconda tipologia è quella in cui l’iniziativa privata è sostenuta dal Governo. Convinto che il settore privato sia un attore importante per lo sviluppo, questo modello preferisce lasciare l’iniziativa ad un attore privato. Questa tipologia riguarda le istituzioni finanziarie di sviluppo (IFS) che offrono capitali e/o garanzie a banche intermediarie operano nei paesi in via di sviluppo e promuovono l’accesso al credito per quelle categorie di attori economici tradizionalmente esclusi dai sistemi bancari commerciali. In Italia, in anni recenti, il consorzio ETIMOS del Gruppo Banca Etica è stato finanziato nell’ambito del fondo rotativo da Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (CdP) per finanziare istituzioni partner di microfinanza in Messico, Honduras e Senegal. (Dr.ssa Maria Grazia Rando – Funzionario MAECI DGCS).
Infine, la terza tipologia denominata Mega PPP, interessano operazioni molto più ampie, in ambito nazionale, regionale o anche globale, per cui sono necessarie maggiori risorse. In genere, si tratta di interventi in cui la volontà dei governi dei paesi in via di sviluppo di investire fortemente in alcuni settori chiave delle loro economie si incontra con quella dei donatori di voler aumentare il sostegno a quei settori e con quella del settore privato di individuare nuovi mercati ed opportunità nei paesi di intervento. Le Mega PPP si stanno diffondendo velocemente nel continente africano,
anche nel settore agricolo, coinvolgendo grandi imprese multinazionali anche grazie alla facilitazione finanziaria di donatori e governi: ne è un esempio la New Alliance for Food Security and Nutrition lanciata a maggio del 2012 sotto gli auspici del G8 al fine di creare le condizioni affinché i paesi africani possano sviluppare il loro settore agricolo attraendo investimenti privati in questo settore. Questa partnership ha portato i paesi donatori ad impegnarsi per la mobilitazione di 5,9 miliardi di dollari in aiuto per raggiungere l’obiettivo prefissato di portare fuori dalla povertà 50 milioni di persone in Africa tramite investimenti in agricoltura. (Oxfam Briefing, giugno 2017).
b) Blending
Un'altra categoria di meccanismo è costituita dal blending. Poiché non esiste una definizione unica e universalmente accettata di blending, tutte le definizioni date costituiscono un’approssimazione e non una definizione universalmente accettata, con la consapevolezza che approcci differenti potrebbero condurre a complicazioni dal punto di vista dell’impatto dei progetti finanziati in termini, per esempio, di trasparenza, accountability, coinvolgimento dei diversi stakeholders ed efficacia dell’aiuto. Di conseguenza ci vanno dentro la scelta dei partner del progetto, i meccanismi di monitoraggio e di valutazione sono tutti i fattori che potrebbero essere influenzati. Se torniamo alla definizione, il Blending, nella sua accezione di private- finance blending per lo sviluppo (Blended Finance Oxfam, February 2017), è un meccanismo finanziario che combina fondi a dono generalmente riconducibili all’APS erogato dalle IFS con linee di credito erogate da enti commerciali, con l’obiettivo generale di generare un effetto moltiplicatore sui (pochi) fondi a dono, mobilitando
donatori di ridurre la componente a dono per la cooperazione a fronte di una maggiore erogazione di prestiti utilizzati poi dalle istituzioni finanziarie, per realizzare azioni di sviluppo su iniziativa di imprese e governi dei Paesi partner. Secondo una relazione della Corte dei conti Europea (ECA), l’Unione Europea attraverso le sue 8 blending facilities, cui sette sono gestite dalla DG DEVCO (The Commission's Directorate- General for International Cooperation and Development), ha erogato tra il 2007 e il 2013 circa 2,3 miliardi di euro in prestiti per operazioni di blending finanziando un totale di 387 progetti. La maggior parte dei meccanismi di blending sono stati sinora utilizzati a sostegno di investimenti di larga scala nel campo dei trasporti, delle infrastrutture e dell'energia. L’idea generale dietro le operazioni di blending è quella che la concessione di un prestito o di una garanzia può essere utilizzata per rimuovere nei paesi in via di sviluppo alcune barriere agli investimenti pubblici o privati, riguardanti ad esempio il funzionamento limitato dei mercati finanziari locali, la scarsa conoscenza dei mercati locali e dei rischi di investimento o l’instabilità politica e finanziaria. La tabella sottostante riporta i principali tipi di strumenti finanziari utilizzati per le operazioni di blending attraverso l’uso di aiuto pubblico (Corte dei conti Europea (ECA) Relazione Speciale n.16/2014)
Figura 8
Fonte: Elaborazione di Oxfam su informazioni WEF-OECD (2015)
Se questi due strumenti sopra (PPP e il blending) sembrano quelli principali, ricordiamo che ne esistono altre categorie non meno importanti. Possiamo distinguere.
sviluppo (briefing oxfam, giungo 2017). In questo caso, l’investitore privato non si aspetta alcun ritorno economico dall’azione. Rispetto ai progetti di sviluppo che prevedono la fornitura di beni e servizi o di assets finanziari o produttivi, l’azione filantropica è generalmente indirizzata al supporto diretto alla sostenibilità. Questa opzione è sempre preferita dai privati profit per i suoi numerosi vantaggi offerti: prevede vantaggi fiscali, ma anche un accrescimento della reputazione del privato sia a livello nazionale che all’estero.
Dovuta alla presenza di un importante attore filantropico in questo settore, abbiamo deciso di dedicare un po’ di tempo per approfondire solo quelli incontestabilmente rilevanti. In un contesto profondamente mutato e difficile, l’emergere di nuovi attori è imprescindibile nell’affrontare la lotta per lo sviluppo. Uno di questi attori è la Fondazione Bill & Melinda Gates (BMGF), una fondazione americana filantropica creata nel gennaio 2000. I suoi obiettivi mondiali sono quelli che contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi dello sviluppo, cioè migliorare la salute, ridurre l’estrema povertà, mentre negli Stati Uniti la fondazione mira principalmente a estendere l’accesso all’educazione e alle tecnologie informatiche. Nello stesso anno le Nazioni Unite stabiliscono otto Obiettivi di Sviluppo del Millennio che includono l'eliminazione della povertà estrema, la riduzione della mortalità infantile e la lotta alle malattie. La fondazione e altri sostenitori sperano di lavorare insieme per completare gli obiettivi entro il 2015 (Fondazioni BMGF). Nell’ottica di raggiungere i suoi obiettivi, la fondazione si adopera ad incoraggiare l’implicazione delle personalità politiche interessate e di applicare le strategie commerciale cioè il rapporto costo- efficacia all’ambito del dono caritatevole. Al 31 dicembre 2017, la dotazione della fondazione è di 50, 7 miliardi di dollari, diventa così la fondazione di prima linea nella lotta contro la povertà (idem). Il BMGF lavora con partner in tutto il mondo e dotato di una organizzazione dei suoi uffici per affrontare problemi critici in cinque aree di programma: la Divisone Salute Globale sviluppa nuovi strumenti e strategie per ridurre il carico di malattie infettive e le principali cause di mortalità infantile nei paesi in via di sviluppo; la Divisione Sviluppo Globale si concentra si concentra sul miglioramento della fornitura di prodotti e servizi sanitari ad alto impatto alle comunità più povere del mondo e aiuta i paesi ad ampliare l'accesso alla copertura sanitaria; la divisione Global Growth & Opportunity si concentra sulla creazione e la scalabilità di
innovazioni basate sul mercato per stimolare una crescita economica inclusiva e sostenibile. L’ultima divisione non per importanza, ma con limite del territorio di azione è la divisione ubicata negli Stati Uniti e non estesa per tutto il mondo; essa lavora per migliorare la U.S. High School e l'istruzione post-secondaria, e sostenere i bambini e le famiglie vulnerabili nello Stato di Washington.
Fra tutto questo una divisione ci interessa particolarmente, la Divisione Crescita globale e opportunità perché si focalizza sui settori chiave dello sviluppo. Quasi 2,5 miliardi di persone nel mondo vivono con meno di 1,90 dollari al giorno, e più di 1 miliardo soffre di fame cronica. Perciò essa si concentra non soltanto sui settori come l’uguaglianza di genere, dei servizi finanziari per i poveri e dell'acqua, della sanità e dell'igiene, ma anche sui settori dello sviluppo agricolo, servizi finanziari per i poveri. In questa sezione si lavora si lavora per creare le opportunità ma soprattutto per rimuovere le barriere alle opportunità economiche, aiutare le persone ad uscire dalla povertà e, siccome la maggiore parte delle persone colpite dall’estrema povertà vivono di agricoltura e si concentrano nelle regione in Africa e Asia, investono maggiormente nell’agricoltura di più (Fondazioni Bill and Melinda Gates). La divisone ha un eccellente approccio, quello della duplice strategia: una, volta a sostenere gli sforzi regionali (Africa subsahariana in particolare e l’Asia) e l’altra nazionale, quest’ ultimo dipende da ogni contesto nazionale ma è basato sul catalizzare la trasformazione agricola inclusiva guidata del paese. Per giungere agli obiettivi prefissati, in questi paesi, la fondazione collabora con il settore pubblico e privato, nonché con donatori e altri partner di sviluppo a sostegno delle strategie agricole nazionali dei governi. La regione del mondo che ci interessa particolarmente è quella africana perché particolarmente colpita. Sul continente sono intervenuti in più aree geografiche di cui citiamo solo l’esempio dell’Etiopia e della Nigeria, in Africa occidentale, che sono le attuali aree geografiche interessate dai principali progetti. Il Nigeria è stato ha individuato subito dal team di sviluppo agricolo come un’importante priorità geografica data la sua dimensione e IL potenziale agricolo. Gli investimenti della fondazione hanno interessato diversi settori chiave tra cui lo sviluppo della catena del valore, la fertilità del suolo e il miglioramento delle colture (BMGF, 2017). Nel 2012,
collaborato con i ministeri federali e statali dell'Agricoltura per rafforzare e attuare una strategia agricola inclusiva attraverso lo sviluppo di capacità integrate e supplementari e l'assistenza tecnica. La fondazione pensa, in futuro che la trasformazione del settore agricolo nigeriano verrà determinata dal soddisfacimento della domanda interna con la produzione nazionale. Ciò richiederà un aumento significativo della produttività, capitale di lavoro e infrastrutture, si pensa alle strade, che colleghino gli agricoltori ai mercati urbani, nonché una leadership efficace da parte del governo per consentire questa crescita guidata dal settore privato. Mentre l’agricoltura si trasforma, il ruolo della fondazione sarebbe quello di garantire una crescita integra e uniforme dei piccoli agricoltori in particolare le donne. Par fare sì ciò, la fondazione ha costruito forte partnership con le aziende locali al fine di sviluppare modelli di erogazione di servizi redditizi, sviluppo e commercializzazione del bestiame e opportunità di imprenditorialità.
Un altro esempio in Africa subsahariana da non dimenticare è quello etiope. Se l’approccio con la Nigeria è stato più centrato sull’accompagnamento e il finanziamento, in Etiopia invece è più un approccio istituzionale. La Fondazione attraverso la sua divisione agricola ha realizzato un partenariato con il governo in vista di istituire l’Agenzia di Trasformazione Agricola, che fornisce ai ministeri soluzioni basate su prove e supporto all'implementazione per migliorare la produttività e la redditività delle aziende agricole a livello nazionale. Questo approccio ha funzionato e fa sì che l’Etiopia continui ad essere un partner chiave, e si sostiene investendo per accompagnare il governo a continuare il suo leadership in materia di trasformazione del settore (BMGF).
d) Finanziamento di progetti
È la modalità storicamente più usata nella cooperazione internazionale a livello internazionale, ma anche in Italia. Si presenta come la partecipazione, diretta o indiretta di un’impresa privata al finanziamento di un progetto di sviluppo in un paese partner. Per esempio, tale attività, in Mozambico, riguarda l’impegno nel promuovere l’utilizzo efficiente delle risorse naturali con l’introduzione della stufa migliorata (Eni, Progetto Ideate Bootcamp Mozambico). Anche se mancano dati relativi al numero di progetti e al volume di finanziamento stanziato dalla imprese private italiane, il loro
coinvolgimento crescente accanto alle ONG nei progetti promossi dal MAECI non è passato inosservato (Francesco Burchi, CEFA Onlus, Granarolo). All’estero in paesi industrializzati, il finanziamento di progetti attraverso l’allocazione di dividendi aziendali rappresenta invece una tipica forma di responsabilità sociale di impresa (RSI) particolarmente diffusa nei paesi industrializzati, grazie ai forti incentivi fiscali, ma non in Italia. Qui quelli incintivi sarebbero particolarmente meno sviluppati.
e) Le imprese miste
Questa modalità ben conosciuto a livello internazionale, è prevista espressamente anche dalla nuova normativa italiana in materia di cooperazione allo sviluppo (art.27 della L.125/14, ex art. 7 L. 49/87). È il caso in cui un’impresa privata partecipa con un investimento di capitale in un’impresa estera nei paesi in via di sviluppo. Le motivazioni dietro questa scelta possono essere tante tra cui quelle legate alle motivazioni di tipo economiche di un’impresa di investire in miglioramenti sulla propria catena produttiva o di distribuzione a cui si associa, in termine di RSI (responsabilità sociale d’impresa), il desiderio di impattare un contesto sociale di riferimento attraverso il rafforzamento dell’impresa sociale. Queste modalità rientrano fra le tipologie più diffuse di investimenti esteri diretti (IDE), ovvero interventi volti all’acquisizione di partecipazioni durevoli (di controllo, paritarie o minoritarie) in un’impresa estera o volti alla costituzione di una filiale all’estero (Investimenti Greenfield), che comporti un certo grado di coinvolgimento dell’investitore nella direzione e nella gestione dell’impresa partecipata o costituita (OSCE). Secondo le stime dell’UNCTAD, i tassi di crescita annuali degli IDE a livello globale sono di gran lunga più ampi di quelli dell’APS globale, soprattutto nel settore agro-industriale per via della presenza di grandi imprese multinazionali e di fondi sovrani. Per esempio, tra il 2000 e il 2007, il valore complessivo degli IDE nel mondo è passato da 627 a 1.900