I rimedi strutturali come forma di soddisfazione

Secondo la disciplina internazionale classica dei rimedi, la soddisfazione rappresenta una forma morale alternativa o integrativa rispetto alle altre, ma sempre successiva. In base al criterio gerarchico stabilito dalla giurisprudenza internazionale e codificato nell’ILC draft articles, si ricorre alla soddisfazione quando la restitutio in

integrum e la compensazione non sono attuabili o, al limite, in combinazione con

queste450. Al contrario, nella prassi interamericana, al contrario, essa ha trovato applicazione straordinaria perchè considerata la forma di riparazione più conforme alle esigenze di tutela dei diritti fondamentali. Con il ricorso alla soddisfazione la Corte riesce a raggiungere un obiettivo importante, ovvero garantire la non ripetizione dell’illecito in futuro.

L’interpretazione che la Corte ha dato in merito si spinge fino a legittimare dall’alto cambiamenti strutturali degli ordinamenti interni. La soddisfazione si sostanzia, infatti, nell’indicazione di modelli di riabilitazione consistenti o in particolari pratiche sociali o in specifiche adozioni di disposizioni legislative e amministrative. Tutte forme queste che incidono sugli equilibri istituzionali statali che, se da un lato prescindono dal risarcimento ad personam delle vittime, dall’altro tentano di migliorare la situazione generale dei diritti umani attraverso ‘l’educazione’ alla loro protezione e il

449

V. caso Street children c. Guatemala, cit., §85, p.to g) . Tale decisione aveva ad oggetto un caso di tratta di bambini trattati più come bene di proprietà di cui poter disporre come merce che come persone. 450

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consolidamento di sistemi giuridici rispettosi dello stato di diritto, e quindi delle libertà fondamentali451.

Alla luce di ciò, la Corte cerca tendenzialmente di non applicare la forma di soddisfazione più comune nel diritto internazionale, ovvero la semplice constatazione della violazione. Al contrario della prassi europea, dove come si è visto la declaratory

judgments è molto utilizzata452, in quella interamericana non trova molto spazio. Come si è avuto modo di ribadire per i rimedi individuali, i giudici americani ritengono, in presenza di gravi violazioni, la dichiarazione della responsabilità statale insufficiente. La diffidenza con cui la Corte si accosta a questo rimedio si giustifica sulla base della natura ambigua di tali dichiarazioni che possono celare intenti sleali: gli Stati infatti ne trarrebbero vantaggio in quanto, oltre a evitare l’applicazione di una serie di rimedi, si risparmierebbero una condanna da parte dell’intera comunità internazionale senza, al contempo, impegnarsi per migliorare la tutela dei diritti. Anche nei rari casi in cui la

declaratory judgments viene adottata, questa è solitamente integrata da un atto scritto

statale pubblicato e diffuso in cui il paese condannato dichiara il riconoscimento della propria responsabilità453.

Entrando nel merito delle categorie di soddisfazione individuate dalla prassi americana, tre le forme più comuni della riabilitazione ‘sociale’ vi sono quelle atte a preservare il ricordo di massacri che hanno riguardato donne, bambini o comunità indigene, ovvero la popolazione più vulnerabile. A questo proposito si possono citare alcuni casi indicativi.

Nella decisione Street children c. Guatemala concernente la violazione del diritto alla vita, la tortura e la condizione di schiavitù, la Corte ha ordinato la creazione di un centro educativo con una targa commemorativa dedicata alle vittime, insieme ad

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In realtà, si è visto nel corso di queste ultime pagine che la giurisprudenza interamericana non è indifferente alla situazione individuale delle vittime. Essa infatti non si esime dal comminare rimedi precisi che si focalizzano solo sulle vittime, come nel caso della restitutio in integrum. Ciò che la Corte tenta di evitare è il ricorso a semplici risarcimenti pecuniari. Nel caso dei rimedi strutturali, questi generalmente accompagnano quelli individuali cercando quindi di raggiungere contemporaneamente gli obiettivi di soddisfare le vittime e garantire la non ripetizione degli illeciti in futuro.

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V. supra § 3.2.2. 453

V. ad es. il caso Tibi c. Ecuador del 7 settembre 2004, §261. Nel caso Serrano-Cruz sisters c. El Salvador dell’1 marzo 2005, §195, in cui la Corte dispone la pubblicazione della sentenza sulla gazzetta ufficiale e sul quotidiano nazionale più diffuso. Nel caso Miguel Castro-Castro prison c. Perù del 25 novembre 2006, § 447 la Corte ordina addirittura la programmazione della dichiarazione statale del riconoscimento della propria responsabilità per l’illecito commesso su una rete nazionale televisiva e radiofonica, per almeno due volte a distanza non inferiore di due settimane, in cui lo Stato dichiara il.

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alcuni rimedi individuali. Nel caso Serrano Cruz sisters c. El Slavador si è designato un giorno della memoria per ricordare i bambini scomparsi durante un conflitto armato454, mentre nella decisione Huilca-Tecse c. Perù si è stato istituito un corso universitario intitolandolo alla vittima455. La commemorazione prevede anche la costruzione di monumenti o l’intestazione di strade a favore dei cittadini uccisi o scomparsi456, o ancora la richiesta che lo Stato condannato porga pubbliche scuse e si impegni a far luce su quanto accaduto457. Quest’ultima forma di riabilitazione è preferita se sono coinvolti dei cittadini stranieri, in modo che lo Stato responsabile riconosca l’illecito davanti al loro paese d’origine; tale riparazione è efficace in quanto non disonora il paese in questione bensì ne attesta l’integrità e la capacità di ammettere gli errori commessi458.

In particolare, per i casi di desaparecidos la Corte ordina agli Stati di impegnarsi a recuperare le salme delle vittime a proprie spese e con mezzi propri e, quindi, procedere alle riesumazioni per assicurare loro una degna sepoltura459.

Se la riabilitazione sociale, così come applicata dalla Corte interamericana, rappresenta un notevole passo avanti nella disciplina internazionale dei rimedi, l’applicazione di quelli strutturali non ha eguali. Nonostante la Corte europea si mostri recentemente incline a utilizzarle sulla base di interpretazioni singolari della Cedu460, i giudici americani sin da subito ne hanno fatto un largo uso. Come si è più volte ribadito, le situazioni particolari che soffrono gli stati americani del centro-sud costringono la Corte a sostituirsi ai tribunali interni i quali, il più delle volte, sono servi del potere politico. Se per i rimedi individuali essa si comporta come una Corte di appello o di Cassazione, nella constatazione di violazioni strutturali le decisioni convenzionali si

454

Ibidem, §196. 455

Huilca-Tecse c. Perù del 3 marzo 2005, §113. 456

Sulla costruzione di monumenti si rimanda a una serie di casi soprattutto colombiani in cui in alcuni di essi la Corte dispone che lo Stato venga guidato da dei supervisori per decidere il progetto e l’ubicazione delle opere: Mapiripán Massacre c. Colombia del 15 settembre 2005, §315; Pueblo Bello Massacre c. Colombia del 31 gennaio 2006, §278; 19 Tradesmen c. Colombia del 5 luglio 2004, §273; Moiwana Village c. Suriname del 15 giugno 2005, §218; Intuango Massacres c. Colombia dell’1 luglio 2006, §408. Per quanto invece riguarda la dedica di strade cfr. ad es. il caso Myrna Mack-Chang c. Guatemala del 25 novembre 2003, §146.

457

Tra i tanti casi v. Cantoral Benavides c. Perù, cit., §81; Trujillo Oroza c. Bolivia, cit., §37; Durand and Urgate c. Perù (Reparations) del 3 dicembre 2001, §39, p.to b).

458

Così si esprime J. Pasqualucci, The practice and procedure of the Inter-American Court of human rights, cit., pag.254.

459

V. ad es. Las Palmeras c. Colombia (Reparations) del 26 novembre 2006; §76-77 e Risoluzione n. 4; caso Street children c. Guatemala, cit., §102; Panel Blanca (Paniagua Morales e altri) c. Guatemala (Reparations) del 25 maggio 2001, Risoluzione n. 3.

460

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possono paragonare a quelle delle Corti costituzionali interne. In tali sentenze si leggono dichiarazioni di inconvenzionalità di leggi o pronunce a cui lo Stato dovrà rimediare con riforme legislative o amministrative. L’obbligo il più delle volte ricade sul potere parlamentare anche se non mancano casi in cui devono rimediare i giudici interni pronunciandosi con sentenze in cui viene dichiarata l’illegittimità delle leggi interne.

Quanto detto per la restituzione e le forme di riabilitazione sociale vale, a maggior ragione, per i rimedi strutturali. L’intento primario della Corte per migliorare l’intero sistema di protezione delle libertà fondamentali è da un lato assicurare una congrua forma di riparazione alle vittime, dall’altro evitare che medesime violazioni si ripetano nel tempo. Poiché in America Latina vi sono ostacoli di tipo strutturale, la giurisprudenza della Corte interamericana rappresenta un buon punto d’appoggio anche per quei paesi più sensibili e impegnati politicamente nella tutela dei diritti umani.

L’elenco dei casi in cui la Corte ordina riforme strutturali è nutrito e consolidato sebbene anche in questo ambito si siano registrate significative evoluzioni. Nei primi dieci anni della sua attività, la Corte si è limitata a stabilire i possibili contenuti dei rimedi individuali461, dal 1998 ha invece inaugurato una nuova stagione incentrata sul rafforzamento della prassi dei rimedi strutturali462 fino a raggiungere livelli difficilmente prevedibili. A tal riguardo, si ricorda l’affermazione della competenza della Corte nell’indicare riforme interne anche quando le leggi ritenute inconvenzionali non si applicano al ricorrente463 e, al tempo stesso, la sua autolegittimazione ad

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È indicativo in tal senso il caso El Amparo c. Venezuela (Reparations) del 14 settembre 1996, Risoluzione n. 5, in cui la Corte si rifiuta, per carenza di giurisdizione, di dichiarare l’inconvenzionalità del codice militare statale e quindi di indicare la necessità di riformare tale assetto legislativo come invece aveva richiesto insistentemente la Commissione.

462

Come sostenuto da J. Pasqualucci, l’elaborazione della giurisprudenza sui rimedi strutturali si è resa necessaria per due ordini di ragioni: poiché il sistema convenzionale è sussidiario, a causa della regola dell’esaurimento delle vie interne i ricorrenti erano costretti a soffrire oltre misura la lesioni di diritti che sarebbe potuta essere anticipata solo con decisioni che incidessero sulla garanzia di non ripetizione dell’illecito in futuro; l’espansione dei ricorsi alla Corte che avevano ad oggetto denunce il cui contenuto era stato già deciso precedentemente. Sul punto cfr. J. Pasqualucci, The practice and procedure of the Inter-American Court of human rights, cit., pag. 245.

463

Qualora infatti la Corte si renda conto nel corso del giudizio che una qualche disposizione legislativa nazionale possa essere in contrasto coi precetti della Convenzione, anche se non ha avuto una diretta incidenza sulla violazione dei diritti impugnati dal ricorrente, la Corte non si risparmia dal suggerire una riforma adeguata della legge sulla base dell’applicazione dell’art. 2 del Patto. Cfr. ad es. il caso Suarez Rosero c. Ecuador del 12 novembre 1997, §98 in cui la Corte intravede in linea di principio tale possibilità, senza tuttavia applicarla; il primo caso in cui tale impostazione trova un riscontro vero è Hilaire, Constantine e Beniamine altri c. Trinidad and Tobago del 2002, §116.

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annullare direttamente le leggi statali, attribuendo alla Convenzione e alla giurisprudenza convenzionale il potere dell’effetto diretto464.

Si è precedentemente accennato che la base giuridica su cui la Corte fonda la dottrina delle violazioni strutturali è la lettura sistematica della Convenzione; in particolar modo l’applicazione in combinato disposto degli artt. 2 (Effetti della Convenzione negli ordinamenti nazionali) e 63 del Patto o, nei casi in cui è palese la necessità di riformare leggi in materia giudiziaria, l’aggiunta degli artt. 8 (Diritto a un processo equo) e 25 (Protezione giudiziaria). Anche un’interpretazione estensiva del solo art. 63 non premetterebbe alla Corte di ordinare rimedi per le violazioni strutturali, incidendo sugli assetti legislativi interni. Tale disposizione, seppur ribadendo il principio internazionale della responsabilità statale, sembra restringere il campo d’azione ai casi delle riparazioni individuali465, nello specifico alla restitutio in

integrum, ravvisando l’obbligo di fornire un rimedio effettivo e non pecuniario alle

violazioni dei diritti fondamentali466. La sua lettura in combinazione con l’art. 2 porta invece la Corte ad ampliare la propria competenza nel suggerire cambiamenti legislativi adeguati al fine di assicurare la conformità dell’ordinamento nazionale alla Convenzione. La disposizione cui si fa riferimento esorta esplicitamente gli Stati ad adottare leggi e altre misure necessarie a rendere effettivi i diritti convenzionali; è facile desumere pertanto che essa legittimi la Corte ad indicare i provvedimenti utili a garantire in concreto le libertà del Patto. Ciò è ancora più valido nell’ambito delle riforme giudiziarie in quanto le norme della Convenzione sul tema sono di per sé complete, almeno nell’identificazione di un loro standard minimo; non ci si può dunque stupire se la giurisprudenza americana le applichi diffusamente in combinato disposto con l’art. 63.

A questo punto è opportuno suddividere le decisioni riguardanti le violazioni strutturali in categorie specifiche:

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Cfr. caso Barrios Altos c. Perù (Reparations) del 30 novembre 2001. Il commento alla decisione sarà oggetto delle prossime pagine, v. infra in questo stesso paragrafo.

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Di tale avviso J. Pasqualucci, Victim reparations in the Inter-American human rights system, op. cit., pp. 40-41.

466

V. supra cap.2, § 2.4.2. Dello stesso avviso P. Pirrone, Sui poteri della Corte interamericana in materia di responsabilità per violazione dei diritti dell’uomo, in Riv. di diritto int.le, vol. 4, 1995, 940- 961.

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1. sentenze in cui la Corte ordina agli Stati di modificare o adottare disposizioni di legge;

2. sentenze in cui la Corte ordina di annullare decisioni passate in giudicato; 3. sentenze in cui essa stessa dichiara la nullità di un atto interno.

Decisioni sull’obbligo di modificare la legislazione vigente o di adottare nuovi provvedimenti legislativi

A tal riguardo, i casi sono davvero molteplici. Meritano tuttavia una particolare citazione quelli considerati i leading cases sull’argomento e le sentenze che consolidano tale prassi.

Per quanto riguarda l’obbligo di modificare le disposizioni normative vigenti, la prima volta che la Corte ha deciso in merito risale al 1999 con il caso Castillo-Petruzzi

c. Perù467. Nello specifico essa ha stabilito che:

“domestic laws that place civilians under the jurisdiction of the military courts are a violation of the principles of the American Convention. Therefore, the State is to adopt the appropriate measures to amend those laws and ensure the enjoyment of the rights recognized in the Convention to all persons within its jurisdiction, without exception.”

L’importanza di tale decisione non consiste solo nell’aver aperto la strada alla prassi sui rimedi strutturali, ma anche in quanto costituisce il precedente di una storica sentenza in cui la Corte ha disposto addirittura la modifica del testo costituzionale interno.

Nel noto caso The Last Temptation of Christ468 si sollecita il Cile a modificare

precise disposizioni costituzionali al fine di eliminare l’istituto della censura preventiva espressamente vietata dal paragrafo 2 dell’art. 13 della Convenzione (Libertà di pensiero e di espressione)469. La Corte giustifica tale presa di posizione invocando il

467

Caso Castello- Petruzzi del 30 maggio 1999, §222. 468

Caso The Last Temptation of Christ (Olmeto-Bustos e altri) c. Cile del 5 febbraio 2005, §98. Nello specifico con tale sentenza la Corte chiedeva al Cile di modificare il §12 dell’art. 19 della Costituzione oltre che al decreto n. 679. è rilevante notare che dopo poco tempo lo Stato cileno ha informato la stessa Corte di aver provveduto ad approvare una nuova legge che disciplinasse il cinema e lo spettacolo in sintonia coi precetti convenzionali.

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Nello specifico l’art. 13 dispone che: “1. Ognuno ha il diritto alla libertà di pensiero e d espressine. Tale diritto include la libertà di ricercare, ricevere e trasmettere informazioni e idee di ogni tipo, senza considerazione di frontiera, oralmente o per iscritto, attraverso la stampa, in forma artistica o attraverso

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diritto consuetudinario internazionale che obbligherebbe gli Stati nazionali ad adottare qualsiasi misura per conformarsi ai trattati sui diritti umani. In un passaggio fondamentale essa infatti ha affermato:

“In international law, customary law establishes that a State which has ratified a human rights treaty must introduce the necessary modifications to its domestic law to ensure the proper compliance with the obligations it has assumed. This law is universally accepted, and is supported by jurisprudence. The American Convention establishes the general obligation of each State Party to adapt its domestic law to the provisions of this Convention, in order to guarantee the rights that it embodies. This general obligation of the State Party implies that the measures of domestic law must be effective (the principle of effet utile). This means that the State must adopt all measures so that the provisions of the Convention are effectively fulfilled in its domestic legal system, as Article 2 of the Convention requires. Such measures are only effective when the State adjusts its actions to the Convention’s rules on protection”.

Sulla base di questo principio si sono susseguite altre decisioni. Ciò è accaduto per esempio in relazione alla disciplina dell’habeas corpus nel Trinidad and Tobago470 in cui la Corte ha favorito l’eliminazione del Corporal Punishment Act in palese contraddizione con il divieto di tortura previsto nell’art. 5 del Patto convenzionale471.

qualunque altro medium di propria scelta. 2. L’esercizio del diritto di cui al paragrafo precedente non sarà soggetto a censura preventiva, ma sarà motivo di responsabilità successiva, come stabilito espressamente dalla legge nella misura necessaria ad assicurare: a) il rispetto dei diritti e della reputazione di altri; b) la protezione della sicurezza nazionale, dell’ordine pubblico o della salute o della morale pubblica. 3. Il diritto di espressione non può essere limitato con metodi o mezzi indiretti, quali l’abuso di controlli pubblici o privati sulla stampa periodica, sulle frequenze per le trasmissioni radio, o sulle strumentazioni per la diffusione dell’informazione, o con ogni altro mezzo che tenda ad impedire al comunicazione e la circolazione di idee e opinioni. 4. Nonostante quanto previsto nel paragrafo 2, gli spettacoli pubblici possono essere sottoposti da parte della legge a forme di censura preventiva al solo scopo di regolarne l’accesso per proteggere la morale dell’infanzia e dell’adolescenza. 5. Qualunque propaganda in favore della guerra e qualunque richiamo all’odio nazionale, razziale o religioso che costituisca incitamento alla violenza illegale o ad ogni altra azione simile contro qualunque persona o gruppo di persone per qualsiasi ragione, compresi motivi di razza, colore, religione, lingua o origine nazionale o sociale, deve essere considerato dalla legge come reato”.

470

Caso Caesar c. Trinidad and Tobago del 5 maggio 2005. Sempre sull’habeas corpus si può citare anche il caso Blanco Romero e altri c. Venezuela del 28 novembre 2005. V. anche il più recente caso in linea col precedente che regolamento i casi sull’habeas corpus nei periodi di emergenza, Zambrano-Vélez e altri c. Ecuador del 4 luglio 2007, §152-154.

471

L’art. 5 della Convenzione stabilisce: 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria integrità fisica, mentale e morale. 2. Nessuno sarà sottoposto a tortura o a pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti. Tutti coloro privati della libertà saranno trattati con il rispetto dovuto alla dignità inerente di persona umana. 3. La pena non sarà inflitta ad alcuna persona diversa dal reo. 4. Le persone accusate saranno detenute separatamente dalle persone condannate, salvo circostanze eccezionali, e saranno

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Sono di estrema rilevanza anche quei casi ove si dispone la modifica delle leggi sulle pene capitali restringendone il campo d’applicazione solo alle ipotesi più gravi di omicidio472 in conformità con il comma 2 dell’art. 4 (Diritto alla vita)473. La giurisprudenza è inoltre ricca di esempi che cercano di migliorare gli ordinamenti interni per fronteggiare il problema delle sparizioni forzate474.

Per quanto riguarda la prassi che ordina l’adozione di nuove disposizioni legislative, questa si focalizza essenzialmente su quei contesti che necessitano l’attuazione di fondamentali misure non ancora esistenti negli ordinamenti. I casi più rilevanti interessano il diritto di proprietà e l’esigenza di leggi che regolino i confini con i territori delle comunità indigene in conformità con i loro statuti, usi e valori475.

Decisioni sull’annullamento di pronunce interne già passate in giudicato

Questa categoria comprende tutta una serie di decisioni della Corte interamericana in cui si ordina essenzialmente la riapertura di processi o il rilascio immediato delle vittime ricorrenti senza la necessità di revisionare il giudizio. Di tali decisioni si è già riferito nella trattazione sulla restituzione giuridica. Si rinvia pertanto a tale paragrafo476.

sottoposte ad un trattamento adatto alla loro condizione di individui che non hanno subito condanne. 5. I minori d’età saranno sottoposti a procedimenti penali distinti da quelli predisposti per gli adulti, che si svolgono davanti a corti specializzate, con la massima speditezza, in modo da essere comunque trattati in modo conforme alla condizione minorile. 6. Le pene consistenti nella privazione della libertà dovranno tendere essenzialmente alla rieducazione e alla riabilitazione del prigioniero”.

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Caso Hilair, Constantine e Benjamin e altri c. Trinidad and Tobago del 21 giugno 2002, §86 e 212, Risoluzione n. 8. V. anche la più recente decisione Boyce e altri c. Barbados del 20 novembre 2007,